香港工業(yè)總會在四審時仍然向全國人大表達(dá)了他們的擔(dān)心——費率過高可能會造成企業(yè)和職工繳費的負(fù)擔(dān)過重。他們估計企業(yè)每個月要繳納的社保費達(dá)到職工工資的20%－35%。此費率和日本的36%，以及北歐瑞典等發(fā)達(dá)國家較為接近，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他亞洲地區(qū)的費率。

　　而中國身為發(fā)展中國家，其人均GDP僅為日本的1/14，瑞典的1/20。香港工業(yè)總會認(rèn)為，過高的社保費會降低中國的整體競爭力，因此希望權(quán)力部門在最終決定費率時要考慮符合中國的國情。

　　但這一問題最終并未在《社會保險法》中得到解決。由于各地經(jīng)濟水平差異較大，繳費比例、養(yǎng)老制度也各有千秋，統(tǒng)一費率難以推廣。目前國外社會保險立法時，均提出了統(tǒng)一的養(yǎng)老保險費率，而要實現(xiàn)這一步，前提條件是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

　　胡曉義告訴《財經(jīng)》記者，很早之前人社部就開始為此事做準(zhǔn)備，他表示首先要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。到去年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度，經(jīng)過人社部評估，全國已經(jīng)有25個省級單位達(dá)到了省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，還有27個單位正在評估。

　　“在這個基礎(chǔ)上我們會研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案?！焙鷷粤x說。

　　對于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間表，胡曉義表示，中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中提出“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，因此全國統(tǒng)籌應(yīng)在“十二五”期間實現(xiàn)。

　　艱難立法推進

　　在養(yǎng)老險種中，另一大進步是對15年最低繳費年限的突破。

　　按照此前的規(guī)定，養(yǎng)老保險費繳納必須滿15年，且達(dá)到退休年齡方可享受待遇，但也有一些地區(qū)要求必須連續(xù)繳滿15年，不足15年或有間斷情況，參保人只能一次性領(lǐng)取待遇，即個人繳納的8%交給參保人。

　　這一“霸王條款”，讓很多參保人怨聲載道，在草案前兩次審議時全國人大和有關(guān)專家就提出要解決這一問題。

　　三審時，草案將繳費門檻降低，規(guī)定可以累計繳費，同時繳費形式更為靈活。根據(jù)三審稿，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，也可以領(lǐng)取一次性養(yǎng)老保險待遇。

　　此前有一種意見認(rèn)為，繳費沒滿15年的，比如繳費10年，就按10年發(fā)放養(yǎng)老金，但有關(guān)部門擔(dān)心破壞繳費必須滿15年的制度。

　　烏日圖認(rèn)為，這個擔(dān)心是有道理的，因為國家規(guī)定必須繳費夠15年才能按月領(lǐng)取，金額是從根據(jù)基金的支付能力測算出來的。不過從個人的角度上來說，應(yīng)該是繳了多少錢領(lǐng)取多少錢就可以了，并沒有要求繳費10年按照繳費15年的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金。

　　這一突破被延續(xù)下來，在此后四審時，只是在領(lǐng)取方式上進行了微調(diào)。部分人大常委、代表認(rèn)為一次性領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇難以起到保障作用，建議仍按月領(lǐng)取，哪怕每月少領(lǐng)點。

　　之后，第十六條第二款的表述修改為“也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇”。

　　在社會保險中，養(yǎng)老和醫(yī)療是兩大險種，占據(jù)重要位置。和養(yǎng)老不同，在基本醫(yī)療保險上，各界分歧相對較小。由于各方面對醫(yī)療保險的異地結(jié)算問題提出了一些意見，四審時，專門添加一段要求有關(guān)部門盡快解決這個問題，包括在職、退休人員看病異地結(jié)算、醫(yī)療保險異地結(jié)算的問題。

　　不過，對于關(guān)注度較高的新農(nóng)合管理體制問題，《社會保險法》進行了回避。

　　目前，除了四川成都、天津等部分省市外，由衛(wèi)生部門管理的新農(nóng)合和勞動保障部門管理的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保大多并行運行，兩套經(jīng)辦機構(gòu)、兩套人馬、兩套信息系統(tǒng)。

　　鄭功成認(rèn)為最糟糕的結(jié)果就是出現(xiàn)兩套經(jīng)辦機構(gòu)，有百害而無一利。由于參保信息沒辦法準(zhǔn)確反映，導(dǎo)致出現(xiàn)大量重復(fù)參保，城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合的重復(fù)參保估計要占總?cè)丝诘?0%，造成財政資金浪費，這實際上也是對老百姓利益的損害。

　　兩個經(jīng)辦機構(gòu)的信息系統(tǒng)互不兼容，更像是典型的重復(fù)建設(shè)。據(jù)介紹，興建一個市的經(jīng)辦機構(gòu)需要花費5000萬至6000萬元，僅此一項就是數(shù)以百億元的浪費。更為嚴(yán)重的是損害了醫(yī)保制度本身，導(dǎo)致風(fēng)險不能在更大范圍內(nèi)分散，往往會造成醫(yī)?；鸬呢攧?wù)危機。據(jù)此，鄭功成主張統(tǒng)一經(jīng)辦。

　　也有熟悉內(nèi)情人士介紹說，衛(wèi)生部和人社部在新農(nóng)合管理權(quán)歸屬問題上分歧較大，《社會保險法》對此只字未提是“智慧的策略”，因為一旦提出，反而會延緩這部法律的通過。

　　據(jù)悉，急于出臺社保法另有背景。一方面是中國社會保險事業(yè)發(fā)展需要，另一方面是建立社會主義法律體系目標(biāo)的需要——按照中央和人大常委會的要求，到2010年要建立中國特色的社會主義法律體系，而《社會保險法》在整個法律體系里占有重要位置，一旦缺失，等于給這個體系留下了一個巨大的漏洞。

　　此外，對于一些分歧較大的問題判斷上，決策層認(rèn)為一時難以解決，暫緩出臺并不會帶來問題解決，而且一些階段性、過渡性的措施很難用立法的形式把它固定下來，不如暫且略過先行立法，為今后的改革留下空間。

　　社會保險立法耗時之長實屬罕見。早在1995年，原勞動和社會保障部就開始起草這部法，直到2005年文件草擬才“初步告捷”，可謂十年磨一劍。據(jù)介紹，最初起草是按照險種分別起草，但由于險種大小不一，文件草擬并不順利。

　　2007年12月一審時，草案基本上屬于綱要式、框架式的立法，一共8章63條，集中規(guī)定險種繳費范圍和待遇。

　　2008年12月草案二審時，結(jié)構(gòu)被大幅調(diào)整，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險五大險種分別專章規(guī)定，把每個險種現(xiàn)行有效的成熟做法納入社會保險法草案，并明確了參保人員的權(quán)利義務(wù)。

　　待三審時，在增加完善養(yǎng)老保險最低繳費年限規(guī)定、增加新農(nóng)保險規(guī)定、明確社會保險費實行統(tǒng)一征收、加強對社?；鸨O(jiān)管等內(nèi)容之后，草案完成定型。

　　三年時間內(nèi)四次審議，《社會保險法》的出臺被認(rèn)為是“審慎的”，但中國社保制度的建立和完善，卻始終無法繞開那些擱置不談的矛盾，例如社保經(jīng)辦機構(gòu)、社保費征收主體、社?；鸲ㄐ缘葐栴}。

　　難以繞行之障

　　清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏教授曾多次參與立法部門對《社會保險法》征求意見。

　　據(jù)她介紹，由于有關(guān)行政部門的意見始終無法統(tǒng)一，使得《社會保險法》對社保的經(jīng)辦機構(gòu)和社保資金的收繳部門僅做了原則規(guī)定，最終沒有明確規(guī)定由哪個部門負(fù)責(zé)。

　　她認(rèn)為本法沒有解決現(xiàn)在社會保障工作中多頭管理、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)狀，不利于未來《社會保險法》的實施，社會保障工作的管理，以及社保體系的建設(shè)和完善。

　　以社會保險費的征收機構(gòu)為例，目前全國一半是由社保經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)，一半是稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致兩部門記賬不清等諸多問題。對此，《社會保險法》最終選擇授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這表明中央在這個問題上還沒有下定決心。

　　“兩張皮”的出現(xiàn)有其歷史背景。上世紀(jì)90年代末期，企業(yè)效益普遍不佳，社保經(jīng)辦機構(gòu)去征繳社保費時，有些企業(yè)拖欠甚至拒繳社保費，導(dǎo)致征繳力度下降。

　　有的地方出現(xiàn)了經(jīng)辦機構(gòu)把拒繳的企業(yè)告到法院的情形，但由于當(dāng)時沒有法律依據(jù)，法院并不受理。盡管當(dāng)時的勞動保障部通過辦培訓(xùn)班的方式，試圖提高欠繳大戶的繳費意識，但是效果不良。

　　此后，一些地方政府想出辦法，開始委托征收手段較多的稅務(wù)部門來征收，效果明顯，之后陸續(xù)出現(xiàn)了在社保經(jīng)辦機構(gòu)之外的征收主體——稅務(wù)部門。

　　這一做法得到了中央的默認(rèn)，1999年國家出臺社會保險費征收暫行規(guī)定時，把保險費的征收主體選擇權(quán)交給了各個省政府，由省政府決定由誰來負(fù)責(zé)征收，這一做法延續(xù)至今。

　　原本期望社會保險法通過立法解決，但由于部門分歧較大，最終選擇了回避，新法規(guī)定必須統(tǒng)一征收，但征收主體是誰，統(tǒng)一的時間表均未明確。在鄭功成看來，這并非技術(shù)問題，是人為造成的，部門之間意見沒有達(dá)成一致，“我個人是比較傾向由社保經(jīng)辦機構(gòu)來統(tǒng)一征收”，鄭功成說。

　　身為人社部分管副部長的胡曉義對此態(tài)度謹(jǐn)慎，“這次社會保險法規(guī)定統(tǒng)一征收，我認(rèn)為這是一個重大的決定?，F(xiàn)在法律做出這樣的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門會按照這部法律的規(guī)定繼續(xù)進行這方面的探索?！?/FONT>