個稅改革避重就輕：調(diào)節(jié)收入分配更應(yīng)成首要目標(biāo)
最近幾年的全國“兩會”，個人所得稅制度改革都會被集中熱議。今年在“兩會”開幕前夕，國務(wù)院總理溫家寶在新華網(wǎng)“意外”透露的信息，則令個稅話題在“兩會”前就熱起來。
2月27日，溫家寶與網(wǎng)友交流時表示，提高個人所得稅薪酬“起征點” （即工資薪金所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)）已經(jīng)列入國務(wù)院議事日程，“禮拜三（3月2日）就討論”。隨后召開的國務(wù)院常務(wù)會議，原則通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》，提出有必要對個人所得稅法進行修改，提高工資薪金所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整工資薪金所得稅率的級次和級距。
一時間，外界展開了對“起征點”具體數(shù)額的“競猜”，提出4000元者有之，5000元者有之，更高者亦有之。在3月7日舉行的“兩會”記者會上，財政部部長謝旭人進一步表示，今年要適當(dāng)提高個人所得稅工薪所得費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，降低中低收入者的稅負，加強對高收入的調(diào)節(jié)。
而在財稅業(yè)界人士看來，簡單地將個稅改革等同于調(diào)高起征點，造成的直接結(jié)果是“起征點”概念被很多人誤讀， 而考慮到其涉及收入分配與財政收入的復(fù)雜關(guān)系，個人所得稅制的整體改革仍然前路漫漫，難點甚多。
2010年全國稅收總收入73202.3億元，其中個稅收入4837.17億元。按照2011年預(yù)算草案安排，今年稅收收入預(yù)算為79291億元，個稅收入將達5200億元，二者將繼續(xù)保持同步增幅，這或可理解為個稅改革的底線所在。
誤讀“起征點”
個人所得稅是中國改革開放的產(chǎn)物。1980年9月，中國頒布個人所得稅法。其中最主要的內(nèi)容一是起征點，一是稅率。起征點涉及誰應(yīng)當(dāng)交稅，與普通公眾的關(guān)系最密切，而稅率則涉及高收入人群多得多交問題。
當(dāng)時確定的個稅“起征點”為800元，2006年上調(diào)至1600元，2008年再提高到2000元，起征點的上升幅度低于同期GDP增長。
除了“起征點”的變化，中國對工資薪金所得實行的九級超額累進制則延續(xù)至今，稅率最低5%，最高45%，收入越高者交稅呈加速度增長，該稅率表在1993年修訂完成至今未變。近年來對它最大的批評就是，過高的稅率導(dǎo)致高收入人群想方設(shè)法分拆收入，從而避免按高稅率交稅，實際可行性越來越差。
于是從財稅部門的角度，公眾所關(guān)注的“起征點”調(diào)整的緊迫性，實際上遠不及稅率調(diào)整。據(jù)了解，財政部和國稅總局去年上報的個人所得稅制度調(diào)整方案，主要內(nèi)容正是調(diào)整工資薪金所得稅率表，即調(diào)整稅率、級次和級距，而“起征點”暫時不動。
但近期決策層的表態(tài)和國務(wù)院會議精神則表明，普通公眾更關(guān)注的“起征點”問題也納入了改革議程。財政部財科所研究員孫鋼對《財經(jīng)》記者表示，之所以加上提高“起征點”的內(nèi)容，主要是考慮到物價上漲的壓力。
這的確是影響巨大的重要經(jīng)濟形勢變局。2010年以來通脹漸露苗頭，全年CPI同比上漲3.3%.今年1月CPI上漲4.9%，仍在高位運行，公眾的通脹預(yù)期上升，反過來對工資收入和稅收的敏感性增強。由此，通過適當(dāng)提高“起征點”，或可為普通民眾沖抵一部分物價上漲帶來的生活壓力。
“關(guān)于‘起征點’，目前談?wù)撝?000元的聲音比較多，到底多少才合理是相對的標(biāo)準(zhǔn)，是方方面面博弈平衡的結(jié)果?！睂O鋼說，政府提高個稅“起征點”實際上是一種減稅，目標(biāo)是增加民眾的實際收入，調(diào)節(jié)收入分配，對此應(yīng)該給予肯定。不過，要有效解決收入分配方面的問題，僅僅提高“起征點”是不夠的，因為“起征點”的提高惠及的只是小部分人群。
目前，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量是3.2億，工薪收入納稅人數(shù)量說法不一，多則稱1億，少則稱6000萬。即便以1億人來計算，占總就業(yè)人口的比重也只有三分之一。也就是說，至少有三分之二的城鎮(zhèn)就業(yè)人口收入達不到“起征點”。這部分人才是真正的低收入人群。
在3月7日舉行的“兩會”記者會上，財政部部長謝旭人表示，今年要適當(dāng)提高個人所得稅工薪所得費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，降低中低收入者的稅負，加強對高收入的調(diào)節(jié)。
業(yè)內(nèi)人士普遍認為，政府要通過提高“起征點”降低中低收入者的稅負，這種提法并不準(zhǔn)確?！捌鹫鼽c”調(diào)高后，中等收入及以上的人由此受惠，但對剩余的低收入者沒有任何意義。
“試想一下，如果‘起征點’提高到1萬元、2萬元，低收入者就更達不到扣除標(biāo)準(zhǔn)了?！睂O鋼表示。
今年“兩會”期間，“起征點”提高再次成為熱議的焦點。很多人大代表和政協(xié)委員一再呼吁提高“起征點”，而且自認為是在為民請命，實際上是在為一小部分人請命。這一小部分人，并不包括最需要提高收入的低收入者。
2009年6月，財政部個人所得稅課題研究組曾發(fā)表文章稱，個人所得稅收入主要用于補助弱勢群體等，如果扣除額提高過多，高收入者繳稅大量減少，國家對低收入群體的補貼也會受影響。因此，費用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高后，困難群體和低收入者不僅不能得益，反而成為利益受到影響的主要群體。
那么，個稅“起征點”的含義到底是什么？孫鋼表示，它滿足的應(yīng)是人們的基本生活需求。
目前，媒體經(jīng)常將國家統(tǒng)計局每季度公布的“城鎮(zhèn)居民人均消費性支出”指標(biāo)，作為衡量“起征點”高低的標(biāo)準(zhǔn)。
城鎮(zhèn)居民人均消費性支出指標(biāo)，其公式是全年城鎮(zhèn)居民人均消費性支出和贍養(yǎng)系數(shù)相乘，再除以12.2010年，城鎮(zhèn)居民人均消費性支出13471元，即使沿用2008年相對目前已然偏低的贍養(yǎng)系數(shù)1.97，去年的月平均支出也達到2211.5元，超出2000元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。
殊不知，這種支出中并不完全是基本生活需求支出，還含有一定的享受支出成分。而享受方面的支出，不應(yīng)包括在扣除范圍內(nèi)。而且從國外做法來看，“起征點”只是比最低工資水平或社會救助線略高而已。
關(guān)于此次“起征點”調(diào)整后的數(shù)額高低，各界也議論紛紛，不少網(wǎng)站還推出投票活動，請民眾點擊投票。所列“起征點”選項少則2500元，多則上萬元，不一而足。
接近財政部和國稅總局的知情人士對《財經(jīng)》記者透露，目前很多人對于“起征點”的猜測顯然太高，“最終肯定不會達到4000元、5000元那么高。”
該知情人士分析，如果此次只是提高“起征點”，而不對稅率表進行調(diào)整，那么“起征點”有可能會定得高一些。但從目前來看，兩者都將發(fā)生變化，綜合產(chǎn)生減稅效應(yīng)，那么“起征點”就沒有必要過多提高了。
變數(shù)也并非不存在。此前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，個人所得稅法修正案草案經(jīng)進一步修改后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。該知情人士說，草案提交到人大后，還將經(jīng)歷一個博弈的過程?！叭舜蟪Ｎ瘯嗌俣紩鲆恍┬薷?，‘討價還價’之后，國務(wù)院提交的‘起征點’標(biāo)準(zhǔn)，有可能再被提高?！?/FONT>
這樣的先例曾經(jīng)出現(xiàn)過：2006年，個稅“起征點”面臨第一次調(diào)整，國務(wù)院提交的標(biāo)準(zhǔn)本來是1500元，人大為此專門組織了一場聽證會后，將其提高到1600元。
孫鋼也表示，最終人大常委會的這種“修改”是指文字上的修改，還是內(nèi)容上的改動，目前不得而知。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，此次“起征點”最終極有可能被確定為3000元，比現(xiàn)行的2000元提高1000元。
稅率表“重頭戲”
個稅“起征點”自2006年提高之后，不到五年時間，今年將進行第三次調(diào)整。對此有觀點提出，與其如此頻繁調(diào)整，不如建立“起征點”與物價指數(shù)聯(lián)動的機制，保證其與物價漲落同步。
全國政協(xié)委員、國家開發(fā)銀行原副行長劉克崮就在“兩會”期間表示，“起征點”的確定應(yīng)與物價水平掛鉤，大周期一屆政府調(diào)一次，如果周期內(nèi)通脹比較嚴重，可以兩三年調(diào)一次。
全國人大代表、TCL集團股份有限公司董事長李東生為此還專門提交議案，建議提高“起征點”，并隨著CPI浮動，定期調(diào)整。孫鋼認為，機制建立之后，“起征點”的調(diào)整將更加規(guī)范，可以排除一些盲目性。
建立這種機制盡管在理論上不存在問題，但如果真正實施起來，納稅人可能會失望。例如從2008年到現(xiàn)在，物價漲幅大約為10%，如按此幅度提高“起征點”，也只能提高到2200元，老百姓肯定不滿意。此外還有一個問題，既然是與物價聯(lián)動，如果物價回落的時候，“起征點”是不是也需隨之下調(diào)？
李東生在議案中還建議，考慮到東西部地區(qū)消費水平的差異，應(yīng)該實行差異化的“起征點”。多年來類似觀點一直屢見不鮮，認為個稅“起征點”不應(yīng)該“一刀切”，而應(yīng)給地方一定的調(diào)整空間，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐氖杖胨健?/FONT>
但孫鋼分析指出，之所以標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，主要是為避免加劇不發(fā)達地區(qū)的人才外流。比如如果東部發(fā)達地區(qū)由于收入高，“起征點”也調(diào)高，西部地區(qū)的人才就更愿意到東部地區(qū)就業(yè)，收入高，而且扣除更多，這對經(jīng)濟落后地區(qū)的建設(shè)不利。而且，若放任地方自行制定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府之間也存在一個稅收競爭問題，為爭搶稅源，各地會競相把“起征點”越抬越高。
“給地方調(diào)整‘起征點’的權(quán)限，招惹的麻煩會比解決的問題多，起碼現(xiàn)階段不會這樣做。”前述接近財政部和國稅總局的知情人士稱。
實際上，“起征點”只是此次個稅制度調(diào)整的一個方面，甚至可以說是減稅意義不大的方面。以扣除各項保險費用后月入4000元為例，“起征點”從現(xiàn)行的2000元提高到3000元，每月少繳的個稅只有100元。
相對來說更具減稅意義和制度建設(shè)意義的調(diào)整，是對稅率表“做手術(shù)”。從1993年至今，該稅率表已十余年未動。
前述知情人士也表示，“起征點”和稅率表同時優(yōu)化調(diào)整，比單純地將“起征點”調(diào)得更高，減稅效果要好。
“社會輿論過于關(guān)注‘起征點’的高低，而沒有更多注意到稅率表的調(diào)整，其實后者的優(yōu)化給低收入者帶來的好處更多。”孫鋼表示。
按照現(xiàn)行稅率表，月應(yīng)稅所得在500元以內(nèi)的，稅率為5%.如果將500元擴大到2000元，甚至5000元，減稅效果就非常之大了。如此調(diào)整之后，大部分工薪收入者即可按照低稅率繳稅。另外，最高一檔稅率45%也將下調(diào)。
孫鋼認為，在稅率方面還可以考慮在5%以下增設(shè)低稅率，比如3%.“這意味著繳一點個稅就可以了，此舉有著很重要的意義。”
財科所所長賈康此前也提出，可以將第一檔稅率設(shè)計為1%，使工資收入超過“起征點”不多的低收入人群稅負明顯降低。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，財稅部門所提交的方案中，并未設(shè)置比5%更低的稅率，不過最高稅率45%行將取消，級次也將由目前的九級減少為五級或六級。
綜合征收尚無期
個稅改革自2003年被提上政府議事日程，便確立了實現(xiàn)綜合和分類相結(jié)合征收的目標(biāo)，不過至今沒有實質(zhì)性進展。
個稅主要有三種征收模式，即分類稅制、綜合稅制、綜合和分類相結(jié)合的稅制。中國目前采用分類稅制，即按照所得的類型分別適用不同的計稅方法，按月或按所得發(fā)生的次數(shù)征收。對包括工薪所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務(wù)報酬所得在內(nèi)的11個征稅項目采取不同的計征辦法，適用不同稅率。這種模式征收成本比較低，但無法照顧到不同納稅人的實際生活負擔(dān)。
目前，世界上大多數(shù)國家采用的是綜合稅制或綜合和分類相結(jié)合的稅制。綜合稅制以年為納稅的時間單位，以個人或家庭為納稅單位，對納稅人全年全部所得減除法定的扣除后的部分征稅。綜合稅制的模式收入分配作用更加顯著，但對征管條件及其配套措施的要求也比較高。
按照財稅部門提交的方案，對征收模式方面并未觸及。
前述知情人士表示，盡管相對于此前多年間“起征點”的單純調(diào)整，此次個稅制度調(diào)整的幅度較大，但總體來說還屬于“小改”的范疇，在征收模式上此次沒有涉及，主要是由于現(xiàn)實條件達不到要求。
“實現(xiàn)綜合和分類相結(jié)合，不要說實施，想一下就非常復(fù)雜，涉及到很多具體的難點，目前條件還不成熟。”孫鋼認為。
比如以家庭為單位進行征收，可以解決一定的生計扣除問題，但如何準(zhǔn)確掌握家庭人口信息，對稅務(wù)部門來說是不小的挑戰(zhàn)。除生計扣除，還包括成本扣除、特別扣除等。
要實現(xiàn)綜合和分類相結(jié)合征收，個稅征管模式面臨大的變革。對此，目前各界在理論方面研究較多，對操作層面研究甚少，缺乏具體的技術(shù)路線，一下子踏出這一步并不容易。
按照以往財稅改革的慣例，不管是增稅還是減稅，財政部和國稅總局一個重要的考量是該項調(diào)整對稅收收入的影響，避免收入產(chǎn)生大起大落。因此，歷次稅制改革多為漸進式推進。
至于此次的減稅規(guī)模，前述知情人士透露，其規(guī)模定將超過以往任何一次個稅制度調(diào)整，至少也在300億元以上。
據(jù)中金公司首席經(jīng)濟學(xué)家彭文生估算，假設(shè)稅率表等因素保持不變，“起征點”由2000元增加到3000元，可直接增加居民稅后可支配收入870億元－1250億元。
收入與調(diào)節(jié)之惑
一直以來，在個稅制度改革的道路上始終存在一個悖論。一方面，個稅收入占稅收總收入的比重過低，需要不斷擴大收入；另一方面，輿論認為工薪階層個稅稅負過重，應(yīng)該進一步減負。
孫鋼表示，此前每一次提高“起征點”，就有一部分人離開個稅納稅人隊伍。有關(guān)方面還以此作為一項成就進行宣揚，其實這是一種誤導(dǎo)，不利于個稅制度的優(yōu)化。其實，個稅改革的思路，并不是要不斷減少納稅人。
這是由于，一個稅種要有效發(fā)揮作用，就必須具有一定的征收面，如果社會上只有極少數(shù)納稅人繳稅，對整個社會的調(diào)節(jié)作用就無從談起。因此，個稅的調(diào)節(jié)作用不應(yīng)該體現(xiàn)于誰納稅、誰不納稅，而應(yīng)是納稅多少的問題。
“就像1980年中國開征個稅的時候，‘起征點’定在800元，而當(dāng)時全國達到該標(biāo)準(zhǔn)的中國人不超過20個，即使他們將全部收入用于繳稅，對調(diào)節(jié)分配又能起到多大作用？”孫鋼說。
3月8日，財政部新聞發(fā)言人、辦公廳主任戴柏華解讀2011年預(yù)算草案報告時表示，保持適度的財政收入規(guī)模，是有效發(fā)揮政府再分配調(diào)節(jié)作用的前提。
2006年和2008年兩次提高“起征點”后，個稅收入占稅收總收入的比重一直徘徊在6%－7%.2010年，全國稅收總收入為73202.3億元，其中個稅收入完成4837.17億元，占比6.6%.而此前的2002年左右這一比重已經(jīng)突破7%.
在發(fā)達國家，個稅收入占稅收總收入的比重一般為30%－50%，發(fā)展中國家也達到8%－12%.
另外從去年來看，個稅收入增幅22.5%，還低于稅收總收入23%的年增幅。這種現(xiàn)象在往年并不多見，不是一個很好的信號。
按照2011年預(yù)算草案安排，今年稅收收入預(yù)算為79291億元，個稅收入為5200億元，占比仍為6.6%.
此前，國稅總局稅科所所長劉佐在《財經(jīng)》撰文表示，多年來，中國的個稅收入總量較少，占全國稅收總額的比重較低，自2001年以來一直徘徊在7%左右，不僅與經(jīng)濟發(fā)達國家相比差距較大，與部分發(fā)展中國家相比也有不小的差距，從而影響了其財政職能和調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮。
社科院財貿(mào)所稅收研究室主任張斌也認為，如果越來越多的人不繳個稅，那個稅就越來越變?yōu)橐环N只對少數(shù)人征收的“富人稅”。這種情況下無論怎樣加強征管，個稅在整個稅制結(jié)構(gòu)中的地位都不可能提高。
另外，如果個稅收入占比過低，而總體收入仍然居高，只能說明大部分收入來自那些調(diào)節(jié)收入分配作用不是很大的稅種，比如流轉(zhuǎn)稅。張斌認為，在優(yōu)化個稅制度的同時，還應(yīng)該下調(diào)流轉(zhuǎn)稅等稅種的稅負。
如何在組織收入和調(diào)節(jié)分配兩大功能上掌握分寸，探索前行，考驗著個稅改革設(shè)計和踐行者的智慧。
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