一、散裝水泥專項資金管理的基本情況

散裝水泥專項資金是政府性基金，是國家為限制袋裝水泥、鼓勵散裝水泥，由政府部門向生產(chǎn)和使用袋裝水泥的企業(yè)和單位征收的資金，專項用于發(fā)展散裝水泥，以確保建設(shè)工程質(zhì)量，減少環(huán)境污染，促進建筑施工機械化水平和文明程度的提高。為規(guī)范專項資金的管理，財政部先后于1998年和2002年印發(fā)了《散裝水泥專項資金管理征收和使用管理辦法>的通知》(財綜[2002]23號)。為貫徹落實好文件精神，各地迅速制定實施細(xì)則，使專項資金征收、管理和使用工作得到了規(guī)范和加強。征收的專項資金繳入同級地方國庫，納入同級財政預(yù)算管理，所需專項資金由同級財政按批準(zhǔn)的預(yù)算核撥，有效地防止了專項資金使用中的違紀(jì)現(xiàn)象。各級散辦每年都按規(guī)定編制專項資金預(yù)決算計劃，采取了預(yù)算報上一級散辦審核后，再報同級財政審批，決算報同級財政審批并報上一級散辦備案的做法，有效地加強了資金收支的宏觀調(diào)控和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管。用于基建、技改的專項資金均按規(guī)定程序辦理資金計劃、申請、撥付、使用手續(xù)。專項資金的使用基本做到了專款專用。從專項資金的收繳情況看，全國2001～2004年度平均收繳率為58.34%，部分省市收繳率達到90%以上；從專項資金的使用情況看，有些省市的生產(chǎn)性支出都占實際支出的95％以上。

二、征收專項資金對促進散裝水泥的發(fā)展起到了積極的推動作用

發(fā)達國家基本上用了20年的時間，在20世紀(jì)70年代初完成水泥從袋裝到散裝的改革，水泥散裝率平均達到7 0％以上，其中美、德、日等國一直穩(wěn)定在95％以上。我國發(fā)展散裝水泥起步于1965年，1975年起在國內(nèi)全面推行。征收散裝水泥專項資金的政策限制了袋裝水泥的生產(chǎn)和使用，同時成為扶持散裝水泥發(fā)展的重要調(diào)控手段。目前我國水泥產(chǎn)量超過9億噸，居世界第一位，但我國的水泥散裝率2000年僅1 9%。2001～2004年，是我國散裝水泥發(fā)展較快階段，尤其是2004年，散裝率遞增5個百分點，達到33.47%，散裝水泥量增加7000萬噸。但和發(fā)達國家相比，還處于較低水平。根據(jù)《國務(wù)院對進一步加快發(fā)展散裝水泥意見的批復(fù)》(國函[1997]8號)要求，為實現(xiàn)我國散裝水泥的快速發(fā)展，必須做好專項資金的征收、管理和使用工作。實踐證明，征收散裝水泥專項資金的政策提高了散裝水泥的綜合配套能力，促進了散裝水泥的快速發(fā)展。同時通過專項資金的征收、使用和管理，極大地調(diào)動了企業(yè)發(fā)展散裝水泥的積極性，提高了社會各方面對散裝水泥的參與程度，吸引了企業(yè)和個人對散裝水泥設(shè)施設(shè)備的投入，充分發(fā)揮了專項資金的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、經(jīng)濟杠桿、激勵和組織保障作用。

(一)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用

首先，征收專項資金，確立散裝水泥的發(fā)展方向。各省、市、自治區(qū)人民政府都制定了以征收專項資金為主要內(nèi)容的政策法規(guī)，引導(dǎo)生產(chǎn)和使用企業(yè)向發(fā)展散裝水泥方向邁進。社會各界人士普遍從政策中認(rèn)識到散裝水泥對節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境、造福子孫后代的現(xiàn)實和歷史意義，以實際行動支持散裝水泥工作。其次，向生產(chǎn)和使用袋裝水泥的單位和個人征收專項資金，從經(jīng)濟上加重違規(guī)企業(yè)負(fù)擔(dān)，達到限制袋裝水泥生產(chǎn)、使用的目的。此外，對發(fā)展散裝水泥設(shè)施設(shè)備在資金等政策上給予優(yōu)惠，充分體現(xiàn)國家發(fā)展散裝水泥的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。

(二)經(jīng)濟杠桿作用

用有限的專項資金吸引社會資金的大量投入，既體現(xiàn)專項資金對發(fā)展散裝水泥的扶持，又有效地發(fā)揮了專項資金的經(jīng)濟杠桿作用。原則上推廣發(fā)展散裝水泥所需資金都按市場化運作要求，由企業(yè)自籌，各級散辦根據(jù)企業(yè)所投入資金的實際情況，以撥款或貼息的方式給予一定資金的補貼。專項資金的投入主要用于散裝水泥專用汽車、火車、船、中轉(zhuǎn)庫、發(fā)放庫、流動罐、負(fù)壓抽吸等設(shè)施設(shè)備及科研投入，并收到了良好的效果。

(三)激勵機制作用

各省市在專項資金激勵機制上都做了有益的探索。如設(shè)立新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備開發(fā)應(yīng)用補助機制，對通過省、市級以上技術(shù)鑒定的散裝水泥設(shè)備給予適當(dāng)資金補助。在應(yīng)用新技術(shù)、新設(shè)備時，省(區(qū)、市)、市(縣、區(qū))級散辦分別補助一定比例的資金，鼓勵推廣應(yīng)用；各級散辦實行目標(biāo)管理責(zé)任制，對發(fā)展散裝水泥成績顯著的單位和個人予以表彰獎勵，對評為全國、省(區(qū)、市)一級散裝水泥示范市、縣(市)的給予資金等方面的扶持。這些舉措有效地調(diào)動了基層和企業(yè)發(fā)展散裝水泥的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激勵基層和企業(yè)為超額完成散裝水泥目標(biāo)任務(wù)而努力。

(四)組織保障作用

專項資金為各級散辦機構(gòu)正常有序地開展工作提供了物質(zhì)保障，各級散辦形成了較為完善的組織管理體系，職責(zé)明確、目標(biāo)落實。大部分散辦還注重開展各類專業(yè)(財會)技術(shù)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了職工政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)和吸引了一些高級專業(yè)人才，從而為實現(xiàn)散裝水泥快速發(fā)展發(fā)揮了組織保障作用。

三、散裝水泥專項資金面臨的新情況、新問題

(一)管理機構(gòu)性質(zhì)現(xiàn)狀與國家政策規(guī)定有差異?！秶鴦?wù)院對進一步加快發(fā)展散裝水泥意見的批復(fù)》(國函[1997]8號)明確：“各級散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政主管部門，對本地區(qū)散裝水泥發(fā)展負(fù)有行政管理責(zé)任”。按照專項資金政策的有關(guān)規(guī)定，各級散辦應(yīng)該是財政全額撥款單位。實際上，目前大多數(shù)散辦為自收自支的事業(yè)單位，這就使專項資金不可能按財政部規(guī)定的90％以上的比例投入到散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿的設(shè)施設(shè)備上。有些省市隨著散裝率的提高，袋裝水泥使用減少，專項資金征收標(biāo)準(zhǔn)降低，征收的專項資金越來越少，散裝水泥事業(yè)發(fā)展與征收專項資金之間的矛盾日益突出，造成專項資金難以投入，職工隊伍不穩(wěn)定。

(二)專項資金收繳率低，在征收、管理和使用上存在不規(guī)范現(xiàn)象

從總體上看，相當(dāng)部分省市在專項資金征收、使用、管理上比較規(guī)范，但與國家預(yù)算管理要求相對照，還存在一些問題：

1、在征收方面存在著收繳率低，存在減征、免征、緩征現(xiàn)象。

(1)專項資金收繳率1999～2001年均不到50％，2002、2003、2004年在各級散辦的努力下有明顯的好轉(zhuǎn)，但還達不到70％。專項資金收繳率低的主要原因是水泥生產(chǎn)企業(yè)實行重組，承包、租賃或股份制改制，一些經(jīng)營者只顧經(jīng)營期間的短期利益，不愿發(fā)展散裝水泥，更不愿上繳散裝水泥專項資金，由于有些地方政府對這項工作重視不夠，一些部門密切合作不夠，征收專項資金缺乏有力的措施和手段。

(2)在征收方面存在減征、免征、緩征現(xiàn)象。不少地方政府以招商引資，改善投資環(huán)境為依據(jù)，對開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)擅自減、免、緩繳專項資金，致使以專項資金來調(diào)控“限制袋裝、鼓勵散裝”的作用沒有得到充分發(fā)揮，也使本來就因征收標(biāo)準(zhǔn)低而造成的發(fā)展基金不足問題更加嚴(yán)重。

(3)在管理方面存在平調(diào)、挪用現(xiàn)象，致使生產(chǎn)性資金投入不足。據(jù)統(tǒng)計：全國散裝水泥專項資金生產(chǎn)性支出占總支出的比例，2000年前超過60％，與財政部《關(guān)于發(fā)布<散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法>的通知》(財綜[2002]23號)文件的差距很大，產(chǎn)生上述問題的主要原因除在征收方面存在收繳率低，減、免、緩征現(xiàn)象外，在管理方面存在平調(diào)、挪用現(xiàn)象，如有的地方政府及主管部門把專項資金作為機動財力，對專項資金進行統(tǒng)籌，用于平衡地方財政預(yù)算，有的甚至隨意挪用專項資金。在機構(gòu)改革中，有的主管部門對專項資金和散辦的固定資產(chǎn)截流使用。對這類問題雖然財政、監(jiān)察、審計、上級散辦等有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)一個糾正一個，但未從根本上解決。

四、加強散裝水泥專項資金管理和使用的建議

(一)進一步完善專項資金征收管理政策

根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國1972年散裝水泥量214.5萬噸，散裝率僅6％，通過30年的發(fā)展，我國2004的散裝水泥量已達到31281萬噸，散裝率為33.47％，尤其是2004年散裝水泥量和散裝率的增長均達歷史最好水平。各級散辦通過宣傳散裝水泥在實施可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，宣傳其取得的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益，已逐步形成全社會都來理解和支持發(fā)展散裝水泥的局面，水泥生產(chǎn)企業(yè)基本上都認(rèn)識到散裝水泥是水泥工業(yè)發(fā)展的必由之路，只要用戶有需求，水泥廠也樂意供應(yīng)?，F(xiàn)階段對水泥生產(chǎn)企業(yè)每生產(chǎn)一噸袋裝水泥征收1元專項資金，對使用袋裝水泥單位每噸征收3元專項資金。由于目前是市場經(jīng)濟，是買方市場，使用袋裝還是散裝水泥，關(guān)鍵在用戶。如果把雙向征收散裝水泥專項資金改為專向用戶征收，甚至提高征收標(biāo)準(zhǔn)，這將增加用戶使用袋裝水泥的成本，轉(zhuǎn)而使用散裝水泥，這樣既有利于減少袋裝水泥的生產(chǎn)，又可籌集更多散裝水泥專項資金。

(二)進一步規(guī)范專項資金的征收與管理

在征收環(huán)節(jié)上，要嚴(yán)格按照財政部和各省(市、區(qū))政府規(guī)定，向有關(guān)單位及時足額征收專項資金；向建設(shè)單位(預(yù))征收專項資金要統(tǒng)一進入辦證中心，規(guī)范操作，增加工作透明度，杜絕某些地(市)．縣(市)擅自對開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)減、免、緩交專項資金現(xiàn)象．在使用環(huán)節(jié)上征收的專項資金要統(tǒng)一繳入國庫，實行收支二條線，納入預(yù)算內(nèi)管理，專項資金的使用要嚴(yán)格按程序報批，建立專項資金管理通報和責(zé)任追究制度，對專項資金征繳率低的散辦負(fù)責(zé)人和主管部門領(lǐng)導(dǎo)給予通報批評；對擅自減免、挪用專項資金的主要責(zé)任人要依照國務(wù)院第281號令的規(guī)定追究行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，觸犯刑律的要追究刑事責(zé)任，嚴(yán)肅處理。

(三)增加發(fā)展散裝水泥的投入，提高專項資金使用效益

要加大專項資金的生產(chǎn)性投入，對投入的項目要加強可行性研究，以確保專項資金的使用效率。禁止向結(jié)構(gòu)調(diào)整中的淘汰企業(yè)、低水平重復(fù)建設(shè)項目和裝備能力過剩環(huán)節(jié)投入，對跨地區(qū)的配套項目要經(jīng)過嚴(yán)格論證，充分協(xié)調(diào)，確保同步實施．要增加對新技術(shù)科研開發(fā)、推廣應(yīng)用、技術(shù)改造及宣傳的投入，嚴(yán)格控制專項資金用于非生產(chǎn)性支出。

本著這個出發(fā)點，專項資金的投入，主要是用于以下幾個方面：

1、目前，大中城市和重點工程的散裝水泥供應(yīng)、使用市場已基本成熟或逐步成熟．投入和引導(dǎo)資金主要用于預(yù)拌混凝土、預(yù)拌(干混)砂漿的開發(fā)與推廣應(yīng)用；在我國偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村，散裝水泥市場仍未形成氣候，主要原因是：一宣傳不到位，廣大農(nóng)村對散裝水泥認(rèn)識不夠，二是適用于農(nóng)村散裝水泥的設(shè)施設(shè)備跟不上，三是農(nóng)民建房使用水泥偏少，水泥生產(chǎn)企業(yè)供散積極性不高。因此對于農(nóng)村發(fā)展散裝水泥應(yīng)該由省(市、區(qū))、縣(市)按比例投入引導(dǎo)資金，用于擴大在農(nóng)村的宣傳，開發(fā)適于農(nóng)村使用的裝運、儲存、計量設(shè)備，積極引導(dǎo)水泥生產(chǎn)企業(yè)或個人在農(nóng)村建立散裝水泥銷售網(wǎng)絡(luò)，通過獎勵、購置散裝水泥設(shè)施設(shè)備補貼等形式，讓農(nóng)民在銷售、使用散裝水泥過程中獲得實實在在的好處。要樹立典型，要及時總結(jié)推廣好的做法，要充分發(fā)揮散裝水泥示范縣(區(qū))的典型示范作用，以帶動周邊地區(qū)發(fā)展散裝水泥步伐。

2、加強對散裝水泥新技術(shù)、新設(shè)備的開發(fā)投入

經(jīng)過多年的開發(fā)和引進，我國已成功開發(fā)了散裝水泥專用汽車、船無塵裝料機、流動罐及搬遷車、計量秤，散裝水泥負(fù)壓抽吸裝置等一大批設(shè)備，為我國加快發(fā)展散裝水泥奠定了基礎(chǔ)。隨著散裝水泥繼續(xù)深入發(fā)展，尤其是在大中城市，預(yù)拌混凝土，甚至預(yù)拌(干粉)砂漿使用散裝水泥的比重越來越大。上海、北京等一批特大型城市已出臺禁止現(xiàn)場攪拌，要求使用預(yù)拌混凝土和預(yù)拌(干粉)砂漿的有關(guān)規(guī)定，為此要提高預(yù)拌混凝土和預(yù)料(干粉)砂漿生產(chǎn)設(shè)備的國有化程度，降低預(yù)拌混凝土和預(yù)拌(干粉)砂漿的生產(chǎn)成本，是專項資金投入的重點，包括新技術(shù)、新設(shè)備的研究、開發(fā)與應(yīng)用；國外先進技術(shù)、設(shè)備的引進，消化吸收；加強對設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的引導(dǎo)，新設(shè)備的開發(fā)補助等。專項資金的投入采用貼息為主，主要還是引導(dǎo)企業(yè)和社會資金的參與。

(四)發(fā)展散裝水泥任重道遠(yuǎn)，專項資金的調(diào)控必不可少。

據(jù)統(tǒng)計：我國2004年水泥產(chǎn)量為9.35億噸，其中散裝水泥3.1億噸，散裝率還不到35%，即2004年有6.2億噸水泥是以包裝出廠，按每噸水泥包裝20—25元計，2003年水泥包裝費用為124—155億元，而且現(xiàn)在的包裝袋基本上是以編織袋內(nèi)襯塑料薄膜，使用后既無法回收，又無法處理，產(chǎn)生新的更為嚴(yán)重的浪費和環(huán)境污染。據(jù)專家預(yù)測，今明二年內(nèi)，我國的水泥產(chǎn)量將達到1O億噸，就算我國到2005年散裝率達到40％，每年還會有6億噸的包裝水泥在使用，也就是說，從2003年到2005年，我國浪費的包裝費用將達到348—435億元，將有9000萬噸的包裝水泥在運輸和搬運中因破損而造成27O億元的損失(水泥價格按每噸300元計算)，平均每年損失90億元。而且還會產(chǎn)生360億只編織塑料袋需處理，這是何等可怕的浪費和環(huán)境污染。

在專項資金的投入方面，按我國目前的物價指數(shù)統(tǒng)計，每發(fā)展一噸散裝水泥，將投入發(fā)展資金100一180元(以城市和農(nóng)村發(fā)展條件不同而算)，以我國2005年水泥產(chǎn)量10億噸，目前散裝率30％計，要達到國家規(guī)定散裝水泥綜合配套能力70％，將投入發(fā)展資金4000—720O億元，按散裝水泥專項資金投入占20％測算，需散裝水泥專項資金800—1400億元。

從資金來源分析，2002—2005年，散裝水泥專項資金按現(xiàn)行規(guī)定年征收率以80％計算(2004年為69%)，預(yù)計可向散裝水泥生產(chǎn)企業(yè)征收專項金10億元，散裝水泥使用單位征收30億元，合計征收40億元(2004年實際征收8.1億元)，扣除散裝水泥宣傳、獎勵、代征手續(xù)費等必要支出，投入比例按總征收費8O％計算，可投入散裝水泥設(shè)施設(shè)備的資金為32億元，加上各省(市、區(qū))現(xiàn)有的歷年節(jié)余流動資金5.6億元，還不到40億元。

根據(jù)以上分析，要達到我國散裝水泥比例70％的目標(biāo)，專項資金缺口將達到760—1360億元，所以散裝水泥發(fā)展任重道遠(yuǎn)。散裝水泥專項資金籌措任務(wù)非常艱巨，而20％專項資金的投入可以引導(dǎo)、調(diào)控80％的社會資金用于發(fā)展散裝水泥事業(yè)，意義更是重大，如果我國將達到70％散裝率，將每年產(chǎn)生綜合效益315—350億元，而且每年將減少140億只編織塑料袋的填埋，減少因破損浪費3500萬噸水泥的揚塵，是一項利國利民，功在當(dāng)代，造福子孫后代的偉大事業(yè)，如果發(fā)展散裝水泥設(shè)備缺乏專項資金來支撐和引導(dǎo)，這項事業(yè)就將面臨倒退。所以專項資金的征收、使用、管理是發(fā)展散裝水泥的基礎(chǔ)，也是促進國民經(jīng)濟增長的一種手段，更是體現(xiàn)“三個代表”發(fā)展先進生產(chǎn)力、先進文化、代表最廣大人民利益的一項事業(yè)，這項事業(yè)只能加強，不能削弱，更不能倒退。因此也希望這項事業(yè)繼續(xù)得到各級政府，尤其是各級財政的支持和關(guān)心。