某地最近新上了一個(gè)鋼鐵項(xiàng)目，增加了不少排放量。據(jù)當(dāng)?shù)亟忉專(zhuān)驗(yàn)橹叭【喠?40多個(gè)小鍋爐，騰出了相應(yīng)的排放空間。

但這140多個(gè)小鍋爐是很早之前就已經(jīng)被取締的，還是新關(guān)閉的？沒(méi)人能說(shuō)清楚?！膀v出的排放空間，其實(shí)很多是在紙面上、報(bào)表中?！币晃坏胤焦ぷ魅藛T對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說(shuō)。

“我今年上半年到一些省份去調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有的地方能源消耗量可能水分比較大，有的甚至相差近一倍?！?月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說(shuō)。

為確保新上項(xiàng)目實(shí)施后區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不惡化或有所改善，近年來(lái)，一些地方政府制定并承諾落實(shí)污染物等量、減量或倍量削減等措施，做到“增產(chǎn)不增污”。但果真如此嗎？

減量替代花樣不斷翻新

“我們發(fā)現(xiàn)，近幾年區(qū)域削減措施中存在削減來(lái)源底數(shù)不清、落實(shí)責(zé)任主體不清、監(jiān)管要求不明確等問(wèn)題，導(dǎo)致削減來(lái)源重復(fù)替代、虛假替代、落實(shí)情況監(jiān)管困難?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部《重大建設(shè)項(xiàng)目新增污染物排放量削減替代監(jiān)督管理工作指南（試行）（征求意見(jiàn)稿）》編制組介紹。

梳理近兩年來(lái)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組公布的典型案例，第一財(cái)經(jīng)記者也注意到，減量替代中的重復(fù)替代、虛假替代、數(shù)字替代的案例不少。

9月17日，第二輪第四批中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào)，在吉林督察時(shí)發(fā)現(xiàn)，遼源市能耗總量和強(qiáng)度“雙控”工作不力，“十三五”能耗“雙控”兩項(xiàng)指標(biāo)均未完成目標(biāo)任務(wù)，“兩高”（高耗能、高排放）項(xiàng)目違法建設(shè)、違法生產(chǎn)問(wèn)題突出，全市減污降碳形勢(shì)極為嚴(yán)峻。

通過(guò)減量替代，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。圖為山東省淄博市傅山焦化被關(guān)停的焦?fàn)t。攝影/章軻

督察組介紹，進(jìn)駐前夕，吉林省能源局、省發(fā)展改革委先后為吉林鑫達(dá)鋼鐵有限公司120萬(wàn)噸/年煉焦項(xiàng)目補(bǔ)批了煤炭替代方案、節(jié)能審查意見(jiàn)等相關(guān)手續(xù)。但督察發(fā)現(xiàn)，遼源市政府上報(bào)的煤炭替代方案明顯不實(shí)，擬通過(guò)調(diào)整一家煤炭生產(chǎn)企業(yè)煤炭消費(fèi)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)43.56萬(wàn)噸的煤炭消費(fèi)量替代，實(shí)際上該企業(yè)年度煤炭消費(fèi)量并未減少，純屬“數(shù)字替代”。

9月6日，生態(tài)環(huán)境部通報(bào)，山東省寧陽(yáng)化工產(chǎn)業(yè)園企業(yè)山東恒信高科能源有限公司退城進(jìn)園壓煤搬遷技術(shù)升級(jí)項(xiàng)目（120萬(wàn)噸/年焦化項(xiàng)目）于2016年2月開(kāi)工建設(shè)，2020年1月建成投產(chǎn)。該項(xiàng)目煤炭消費(fèi)減量替代方案弄虛作假，虛報(bào)替代煤量35.4萬(wàn)噸標(biāo)煤。

7月20日，第二輪第三批中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向安徽省反饋督察情況時(shí)指出，淮北市淮北礦業(yè)集團(tuán)長(zhǎng)期少報(bào)煤炭消費(fèi)量，僅2019年就少報(bào)614.6萬(wàn)噸，占淮北市煤炭消費(fèi)總量30%以上，導(dǎo)致該市減煤數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真?；幢?、宿州、淮南、安慶、馬鞍山等市部分耗煤項(xiàng)目還存在煤炭減量虛假替代問(wèn)題。

《遼寧省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查實(shí)施辦法》要求，新上年綜合能源消費(fèi)量5萬(wàn)噸（含）標(biāo)準(zhǔn)煤以上的高耗能項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施能耗替代，但督察發(fā)現(xiàn)，2019年，遼寧省省級(jí)節(jié)能審查批復(fù)的項(xiàng)目中，有9個(gè)能耗為5萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的高耗能項(xiàng)目未落實(shí)能耗替代要求，設(shè)計(jì)新增能耗達(dá)177萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

重復(fù)替代、“一女二嫁”普遍

今年以來(lái)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室也通報(bào)了多起類(lèi)似案例：

山西省晉中、呂梁、運(yùn)城3市“十三五”期間多次未完成年度能耗雙控考核目標(biāo)，煤炭消費(fèi)量急劇增加，被國(guó)家有關(guān)部委通報(bào)批評(píng)；“十四五”仍在大力發(fā)展焦化、鋼鐵等“兩高”項(xiàng)目，多個(gè)項(xiàng)目在水資源論證、煤炭消費(fèi)等量減量替代、節(jié)能審查等方面存在手續(xù)不全問(wèn)題。

督察通報(bào)稱(chēng)，太原市不顧大氣環(huán)境質(zhì)量改善嚴(yán)峻形勢(shì)，仍利用“煤改氣”削減下來(lái)的煤炭消費(fèi)指標(biāo)，在手續(xù)不全情況下違規(guī)建設(shè)集中供熱項(xiàng)目，預(yù)計(jì)新增耗煤量46萬(wàn)噸/年。呂梁、陽(yáng)泉等市及太原清徐精細(xì)化工循環(huán)產(chǎn)業(yè)園新建項(xiàng)目減煤方案弄虛作假，以減量替代為名，行增加煤炭消費(fèi)量之實(shí)。

督察還發(fā)現(xiàn)，山西省2017年以來(lái)批準(zhǔn)實(shí)施的18個(gè)鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目中，只有一個(gè)減量置換比例符合要求。按照淘汰任務(wù)要求，呂梁市中陽(yáng)鋼鐵公司一座120噸轉(zhuǎn)爐應(yīng)于2019年10月關(guān)停，有關(guān)地方上報(bào)已關(guān)停并經(jīng)省工業(yè)和信息化部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，但現(xiàn)場(chǎng)督察發(fā)現(xiàn)該轉(zhuǎn)爐仍處于生產(chǎn)狀態(tài)。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室通報(bào)，今年7月，在江西的督察組發(fā)現(xiàn)，九江賽得利（中國(guó)）公司年產(chǎn)100萬(wàn)噸化纖、南昌江西兆馳半導(dǎo)體項(xiàng)目一期工程等7個(gè)高耗能項(xiàng)目均于2020年建成投產(chǎn)，相關(guān)政府承諾項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前補(bǔ)充能耗替代方案，但截至督察時(shí)均未提供，節(jié)能承諾成為一紙空文。宜春市工業(yè)和信息化局違規(guī)審批，導(dǎo)致宜春紅獅水泥公司61萬(wàn)噸/年水泥產(chǎn)能重復(fù)替代。

在河南省安陽(yáng)市，安鋼公司于2018年、2019年先后將200萬(wàn)噸煉鋼產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至周口市，并同步關(guān)閉4.3米焦?fàn)t共計(jì)180萬(wàn)噸/年焦化產(chǎn)能。2020年10月，安陽(yáng)市申請(qǐng)將安鋼公司焦化產(chǎn)能指標(biāo)留在本地，用于新建焦化產(chǎn)能替代。

在請(qǐng)示尚未獲批的情況下，安陽(yáng)市擅自將轉(zhuǎn)移周口的180萬(wàn)噸焦化產(chǎn)能算作沖抵本地應(yīng)完成的20%產(chǎn)能壓減指標(biāo)，將其余480萬(wàn)噸焦化產(chǎn)能全部用于另外3家企業(yè)的新建焦化產(chǎn)能指標(biāo)。截至督察時(shí)，這3家企業(yè)均已開(kāi)工建設(shè)，建成焦?fàn)t4座，在建4座，總產(chǎn)能480萬(wàn)噸/年。

而周口市承接安鋼公司轉(zhuǎn)移產(chǎn)能指標(biāo)新建的168萬(wàn)噸/年焦化項(xiàng)目也已經(jīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)改委備案，進(jìn)入招標(biāo)程序。從而出現(xiàn)了安鋼公司180萬(wàn)噸焦化產(chǎn)能“一女二嫁”的現(xiàn)象。

專(zhuān)家表示，對(duì)削減來(lái)源的要求，關(guān)鍵詞是“上一年度或本年度”“取得排污許可證”“投產(chǎn)前完成”，滿(mǎn)足這3個(gè)條件，可以是“現(xiàn)貨”也可以是“期貨”。

另外，兩種情形不能用，一是為實(shí)現(xiàn)既定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)必須完成的減排任務(wù)采取的削減措施；另一個(gè)是超標(biāo)排放的排污單位采取治理措施后形成的減排量。如果把削減措施重復(fù)使用在建設(shè)項(xiàng)目里作為減排來(lái)源，勢(shì)必因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目增加了排放量。而超標(biāo)排放部分的污染物本來(lái)就是非法排放，其減排不能作為削減來(lái)源，但超出達(dá)標(biāo)要求部分可用于項(xiàng)目削減替代。

能耗“雙控”形勢(shì)非常嚴(yán)峻

而上述這些地方，由于減量替代不到位，“兩高”項(xiàng)目大量開(kāi)工建設(shè)，空氣質(zhì)量改善、能耗強(qiáng)度和總量“雙控”形勢(shì)均非常嚴(yán)峻。

《安徽省煤炭消費(fèi)減量替代工作方案（2018—2020年）》明確，淮北市2020年煤炭消費(fèi)總量較2015年下降5%，控制在1784.05萬(wàn)噸以?xún)?nèi)，但2018年、2019年連續(xù)兩年均未完成煤炭消費(fèi)減量年度目標(biāo)，全市煤炭消費(fèi)總量較2015年不降反升。

同時(shí)，淮北市大氣環(huán)境質(zhì)量改善形勢(shì)也很?chē)?yán)峻，2018年至2020年，淮北市在安徽省空氣質(zhì)量考核中排名均處于后5位，其中2019年排名全省倒數(shù)第一。2020年優(yōu)良天數(shù)比率僅71.3%，未完成打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)確定的目標(biāo)任務(wù)。

按照國(guó)家要求，遼寧省“十三五”期間單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放量應(yīng)較2015年分別下降15%和18%。而該省“十三五”前四年兩項(xiàng)任務(wù)只分別下降了9.49%和8.62%，均未完成序時(shí)目標(biāo)任務(wù)。

“十三五”前四年，遼陽(yáng)市、營(yíng)口市能耗強(qiáng)度指標(biāo)不降反升，分別較2015年上升12.47%、6.3%。這兩個(gè)城市的能耗增量控制目標(biāo)也未達(dá)標(biāo)，分別超出增量目標(biāo)154萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤、151萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部介紹，安陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，第二產(chǎn)業(yè)中鋼鐵、焦化等“兩高”行業(yè)占比高，該市冶金、建材、煤化工產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)的比重高達(dá)56.7%；全市大氣污染結(jié)構(gòu)性、根源性問(wèn)題突出，環(huán)境空氣質(zhì)量改善難度大，形勢(shì)嚴(yán)峻。近幾年，安陽(yáng)市環(huán)境空氣質(zhì)量在全國(guó)168個(gè)重點(diǎn)城市中排名一直靠后。

上述編制組介紹，建設(shè)單位作為新增污染物排放的責(zé)任主體，應(yīng)在提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)同時(shí)明確新增污染物的削減替代量、削減來(lái)源、責(zé)任主體、完成時(shí)限，保證削減替代措施的真實(shí)性、可行性，削減替代措施落實(shí)前、環(huán)境容量未騰出時(shí)不得排污。

而地方政府也應(yīng)對(duì)建設(shè)單位提出的削減措施真實(shí)性、可行性進(jìn)行審核并作出落實(shí)承諾，負(fù)有督促替代措施落實(shí)的監(jiān)督責(zé)任，以確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不惡化或改善。

據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁提供虛假削減替代措施、重復(fù)使用削減替代措施減排量，對(duì)此類(lèi)行為將嚴(yán)厲查處、嚴(yán)肅追究。對(duì)于建設(shè)單位，未落實(shí)削減替代措施的，不予核發(fā)排污許可證；地方政府未按承諾落實(shí)削減替代措施，未監(jiān)督排污單位落實(shí)削減替代措施導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施后區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化，或提供虛假治理措施、重復(fù)使用減排量的，視情采取通報(bào)、約談、限批等措施。

“碳達(dá)峰、碳中和是必須完成的政治任務(wù)，符合中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益?！背＜o(jì)文說(shuō)，對(duì)于那些打歪主意、搞變通的地方，“建議中紀(jì)委、生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查，找準(zhǔn)反面典型，嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)”。