如果將目前昆明的主城中心區(qū)看作是昆明市的心臟、滇池看作是昆明市的肺，昆明無疑已經(jīng)為過去的快速發(fā)展透支了健康。2008年8月，最新一版昆明城市總體規(guī)劃出爐向市民征求意見，如何讓昆明恢復健康發(fā)展，成為整個總規(guī)的核心內容。新總規(guī)提出，昆明目前的主城單中心，將演變成為了主城、呈貢新區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)為核心的開放式網(wǎng)絡城市空間結構。從今天起，本報將連續(xù)推出5個專題，向讀者介紹昆明市最新的城市總體規(guī)劃。

96版規(guī)劃　剛批準就被超越

　　昆明市的上一版城市總體規(guī)劃是在1996年編制。在當時全國經(jīng)濟改革進入轉折期的大背景下，這部計劃經(jīng)濟體制下編制的城市總體規(guī)劃的命運多了幾分尷尬和無奈。

　　“這個版本的城市總體規(guī)劃從1993年開始編制，國家城市發(fā)展規(guī)劃編制實行適度從緊的原則。”昆明市規(guī)劃設計研究院院長王學海介紹，當時的昆明剛剛開發(fā)會展經(jīng)濟，通過昆交會等會展來帶動全市經(jīng)濟的發(fā)展。在1992年，昆明市又開始依靠開發(fā)區(qū)經(jīng)濟拉動城市發(fā)展，同時住房制度改革也興起，結合這些情況，編制過程中將開發(fā)區(qū)納入了城市規(guī)劃，并選擇了同心圓的發(fā)展模式。這種模式雖然在城市發(fā)展初期起到了良好的聚集模式，但也在后來的發(fā)展過程中暴露出越來越多的問題。

　　“由于計劃經(jīng)濟體制下對人口流動的限制十分嚴格，城市人口的增長以機械增長為主，加之適度從緊的規(guī)劃方針，所做出的城市人口規(guī)模預測和現(xiàn)實增長情況出現(xiàn)了很大不同?！碑斈曦撠熃M織編制96版昆明城市總體規(guī)劃的昆明市規(guī)劃設計研究院前院長、現(xiàn)任顧問總工程師陳興華回憶。在當年的昆明城市總體規(guī)劃編制時，國家希望嚴格控制特大城市發(fā)展、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)，以中小城鎮(zhèn)帶動社會發(fā)展。在國家適度從緊的政策下，雖然專家預測昆明市城市人口發(fā)展的規(guī)模將達到300萬，但規(guī)劃編制過程中只能將人口規(guī)模大幅壓縮——規(guī)模定在了168萬。

　　1999年，96版昆明城市規(guī)劃通過了國務院審批，但到2000年第五次全國人口普查的時候，昆明市人口就已經(jīng)超過了規(guī)劃預測數(shù)字100多萬，并且面臨用地緊張等問題。此后，昆明市對城市總體規(guī)劃做了幾次調整，到2005年底，修編總體規(guī)劃終于正式提上了日程。

空間拓展　以東南東北為主

　　由于《昆明城市總體規(guī)劃修編(2008-2020)》送審之時，正值新的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，昆明市的新版規(guī)劃也就成了全國第一個按照新的規(guī)劃法進行論證評審的規(guī)劃。

　　根據(jù)新版規(guī)劃中的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，昆明市未來城鄉(xiāng)發(fā)展策略將打破城鄉(xiāng)二元結構，引導產(chǎn)業(yè)和人口向各級城鎮(zhèn)集聚，努力實現(xiàn)城市現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化，市域人口將向都市發(fā)展區(qū)集中，都市發(fā)展區(qū)外的縣城與重點中心鎮(zhèn)也將成為集聚中心。在規(guī)劃市域城鎮(zhèn)空間內，以中心城為核心，5條交通軸線為發(fā)展軸，形成中心城-都市區(qū)-市域三個發(fā)展各有側重的層次。在市域城鎮(zhèn)體系結構上形成“中心城區(qū)-二級城市-三級城鎮(zhèn)(市)-重點鎮(zhèn)-一般鎮(zhèn)”五級配置的市域城鎮(zhèn)等級結構。

　　在具體職能結構方面，昆明市中心城區(qū)將成為昆明區(qū)域性國際化城市核心職能的空間載體，重點發(fā)展現(xiàn)代綜合服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)；都市區(qū)城市(鎮(zhèn))將是昆明基本職能的主要空間載體，并接納從中心城區(qū)擴散的產(chǎn)業(yè)與人口；市域其它城鎮(zhèn)主要承擔具有地域優(yōu)勢的特色職能和地區(qū)性發(fā)展中心。昆明市近中期的空間拓展方向將以東南、東北兩個方向為主，遠期和遠景以南、北為主。

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的統(tǒng)籌協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，與科學發(fā)展、和諧社會的主旨也是一脈相承的，這也表明現(xiàn)在的規(guī)劃正在由強調發(fā)展性向強調可持續(xù)性轉變。昆明市規(guī)劃設計研究院副院長簡海云說，“比如在重大基礎設施建設方面，除了將重心向目前主城中心區(qū)外轉移外，還將把一些設施進一步細化，與現(xiàn)有社區(qū)融合，基礎設施適度超前配置，供需比值取為1.2，保證20%富余量，預留了人口增長的需求空間。”如果將昆明的發(fā)展規(guī)劃放到滇中城市群發(fā)展這個高度來看，其實昆明的一些功能布局可以分布在曲靖、玉溪、楚雄，而沒有必要安排在昆明城區(qū)，這樣昆明城市的壓力就會減小。

發(fā)展模式　單中心轉向三中心

　　簡海云說，“新的規(guī)劃里，將呈貢新區(qū)和空港經(jīng)濟區(qū)納入中心城區(qū)，和昆明主城區(qū)一起形成三中心模式。”

　　“關于城市發(fā)展模式，早在96版規(guī)劃時就曾有過“大餅”和“啞鈴”之爭，陳興華介紹，96版的城市規(guī)劃決定昆明以單中心向外攤大餅發(fā)展。而在新版總規(guī)中昆明城市發(fā)展的模式變成了一個“三黃蛋”。這類似在昆明現(xiàn)有的一顆心臟之外，又新造了兩個新的心臟，原來昆明主城面臨的“心臟負荷過重”的問題也通過這個方式完美協(xié)調。

[Page]

　　而要為主城中心區(qū)這個城市心臟減負，昆明的交通就必須改變目前城市內部交通都壓在主干道上、路網(wǎng)體系不配套、內外交通混雜的狀況。簡海云說，現(xiàn)在新的城市布局反過來對昆明一直難解的交通同樣是個轉變的契機，借助昆明新規(guī)劃，實現(xiàn)各中心、多城鎮(zhèn)之間的高速暢通，就可以為昆明一直以來嚴重超負荷的主城實現(xiàn)“解堵”。

　　根據(jù)新總規(guī)中對昆明交通發(fā)展總體目標，昆明市對外交通體系中將建設航空、鐵路、公路互為補充，內外交通銜接合理，并有足夠容量和服務水平的對外交通系統(tǒng)；城市內部交通系統(tǒng)將以公共交通為主體，構筑以快速道路與快速軌道線為核心的城市“雙快”交通體系。在城市交通出行結構優(yōu)化后，昆明市將建立包括15分鐘中心城快速交通圈、45分鐘都市區(qū)快速交通圈、60分鐘市域快速交通圈在內的三大快速交通體系，建設和整合對外交通、城市路網(wǎng)、公共交通、靜態(tài)交通、貨運物流、交通管理與保障六大系統(tǒng)，形成一體化的現(xiàn)代城市綜合交通體系。

城市規(guī)模　劃分限制建設區(qū)

　　“除了將城市空間發(fā)展模式進行轉變外，新總規(guī)的一個亮點在于引入了規(guī)劃區(qū)空間管制概念。”昆明市規(guī)劃設計研究院副院長簡海云介紹。根據(jù)規(guī)劃區(qū)空間管制要求，昆明市的規(guī)劃區(qū)劃分為建成區(qū)、適宜建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)。在適宜建設區(qū)內鼓勵符合城市規(guī)劃的各類用地；限制建設區(qū)限制高強度開發(fā)，禁止連片建設大規(guī)模項目和污染型項目；禁止建設區(qū)內人口與居民建設點不得增長，禁止有城鎮(zhèn)功能的用地開發(fā)，以及一切有損生態(tài)的工程和項目?！巴ㄟ^水、土地等環(huán)境的承載能力，來確定這些資源能夠承載多少人，這樣就能為社會系統(tǒng)的合理發(fā)展，合理限制人口規(guī)模?！焙喓Ｔ平榻B。

　　根據(jù)這些指導方針，新總規(guī)中對昆明的市域總人口按規(guī)劃2010年控制在706萬人，2020年控制在850萬人，基礎設施配套按照1000萬人校核；中心城區(qū)人口在2020年內，規(guī)劃建成區(qū)城市人口規(guī)模不超過潔凈水和土地兩項環(huán)境資源承載能力的下限，即不應超過450萬人，到規(guī)劃期末城鎮(zhèn)人口達430萬人。中心城規(guī)劃建設用地到2020年城鎮(zhèn)建設用地控制在430平方公里左右，人均規(guī)劃建設用地規(guī)模100平方米。

　　城市規(guī)模的控制，相應的在城市建設中就要改變方式。規(guī)劃時一些人提出，隨著國家緊縮的土地政策，提高城市容積率應該可以節(jié)省土地。關于容積率問題，早在呈貢新城規(guī)劃之前，昆明市就曾經(jīng)搞過一次概念規(guī)劃招標，邀請了國內外規(guī)劃單位來為新城、主城進行概念性規(guī)劃。陳興華介紹，“這主要解決了昆明城市空間布局問題。其中的好的意見融合在一起，對新的總規(guī)出臺起到了相當好的作用?！痹诠?jié)省土地資源的原則下，昆明未來主城用地功能布局優(yōu)化調整原則之一，就是“按照‘降低建筑密度、提高綠地率’的原則增加城市綠色空間，美化環(huán)境，塑造‘春城綠都’的景觀與風貌。”此外，主城區(qū)也將在繼續(xù)保證城市活力與總體規(guī)模效率的前提下，以功能疏解為主，降低城市人口密度，減輕城市壓力。而中心城地下空間綜合利用面積，也將在未來到城市建成區(qū)地面面積的10%至30%。

滇池治理　兩個方案的博弈

　　隨著滇池污染問題成為影響昆明可持續(xù)發(fā)展的首要問題，如何治理滇池還曾經(jīng)讓昆明市面臨著“城市發(fā)展避開滇池”和“在滇池周邊發(fā)展城市與治理滇池并舉”兩條路選擇。

　　“在新規(guī)編制過程中專家們提出了兩個方案。”王學海介紹。其中一個最理想化的選擇是以昆明四周的次級城市——安寧、宜良、嵩明等來拉動城市四周的發(fā)展，從而讓城市發(fā)展遠離滇池以治理滇池。

　　“滇池流域人口當然是越少越好，因為人少污染就少，滇池也會更易治理，但是以發(fā)展的觀點來看這是不可能的?！标惻d華認為，這樣的發(fā)展模式里，昆明東西向和南北向兩個發(fā)展軸的交匯點是昆明的東南部，但是這個節(jié)點很難被控制，根本上導致這種脫離滇池的發(fā)展模式難以實現(xiàn)。

　　在另外一個方案中，昆明城市的發(fā)展以滇池治理為核心。 “在滇池流域2920平方公里范圍內，除了城市建成區(qū)約300平方公里的點源污染容易通過工程措施治理之外，還面臨廣大農村的面源污染問題?！标惻d華認為，要解決面源污染的辦法就是讓這些農村地區(qū)城市化，讓這些地區(qū)城市化后污染變成點源污染，更容易通過工程措施來解決。以城市的發(fā)展帶動滇池治理，在發(fā)展城市過程中將城市重心轉移為滇池治理讓路，昆明市城市空間結構也隨之由目前的主城單中心，演變成為了主城、呈貢新區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)為核心的“核心-網(wǎng)絡、兩軸、兩帶”的開放式網(wǎng)絡城市空間結構。而調整市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要作用之一，就是對滇池保護起到積極作用。

[Page]

　　“從這些意義上來講，這個版本的總規(guī)，是第一部將滇池保護與治理提到前所未有高度的規(guī)劃?！睂＜覍π掳婵傄?guī)做出了高度評價?！熬G色空間和生態(tài)環(huán)境是這部規(guī)劃的主體。”簡海云說，這也是這部規(guī)劃與此前版本規(guī)劃相比最大的亮點之一。在新版規(guī)劃中昆明市發(fā)展的核心內容，都是圍繞著滇池保護與治理而展開的。

規(guī)劃方針　從“閉門”到“開門”

　　“規(guī)劃的真正目的是對一個公眾利益調整以實現(xiàn)公眾利益最大化，就是要讓老百姓看懂理解并支持?！焙喓Ｔ普J為，從這一點來講，昆明城市總體規(guī)劃從以往的“閉門規(guī)劃”到如今的“開門規(guī)劃”，無疑具有重要的歷史意義。

　　“以前的規(guī)劃都是機密文件，由規(guī)劃部門獨立來完成。普通百姓都不清楚具體情況?！标惻d華介紹，新總規(guī)嚴格按照《城市規(guī)劃編制辦法》要求組織實施，體現(xiàn)了政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則。在規(guī)劃綱要編制之初，受聘的31位各領域知名專家領銜參與各專題研究工作，將包括《城市核心競爭力研究》、《城市人口規(guī)模與策略研究》、《滇池湖盆區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展研究》等6個核心專題在內的15個前期研究專題委托省市權威專業(yè)機構、科研部門與規(guī)劃設計單位來合作承擔專題編制任務。

　　簡海云介紹，在新規(guī)劃綱要中，城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，低收入人群的住房保障，城市公共安全，教育、醫(yī)療等城市公共服務設施，城市交通建設，城市環(huán)境改善，城市重大基礎設施保障等方面進一步體現(xiàn)了關注民生問題的宗旨。

　　“應該注意的是，城市總體規(guī)劃是一個解決城市未來怎么發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略層面的規(guī)劃，而不是解決誰家門口某一條路要修成多寬這樣戰(zhàn)術層面規(guī)劃?！焙喓Ｔ普J為，很多市民在了解城市發(fā)展總體規(guī)劃時，還會存在不少誤解。

　　針對一些市民認為昆明市城市發(fā)展在規(guī)劃制定好后頻頻改動沒有公信力，王學海介紹，這版規(guī)劃經(jīng)國務院批準之后就上升為具有法律效律的文件，做出重大調整的余地不大。在具體執(zhí)行的過程中，一些具體細節(jié)只會進行完善和更新。在總體規(guī)劃的層面之下，才能做出城市的分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃?！叭绻唧w到哪一條路怎么修，那必須到詳細規(guī)劃層面才能解決?！标惻d華說。