日前，財政部政府債務(wù)研究和評估中心發(fā)布2021年5月地方政府債券發(fā)行情況。數(shù)據(jù)顯示，1~5月已發(fā)行新增地方政府專項債券5726億元，完成已下達債務(wù)限額的16.51%。盡管自3月“開閘”以來，新增專項債發(fā)行逐月提速，但5月份發(fā)行規(guī)模卻未達到市場普遍預(yù)期的二季度發(fā)行高峰，發(fā)行進度也低于前兩年。

專家表示，在國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇的大背景下，地方財政穩(wěn)增長壓力較小，發(fā)行新增專項債意愿較低。而今年財政部對專項債項目的高要求以及對項目集中發(fā)行的不認可，影響到專項債發(fā)行速度。接下來，約3萬億的新增專項債待發(fā)限額將沖擊后續(xù)地方債供給工作，今年的新增專項債發(fā)行工作或?qū)⒀又了募径龋嬖凇鞍l(fā)不完”的可能性。

5月專項債發(fā)行

低于預(yù)期

據(jù)財政部政府債務(wù)研究和評估中心數(shù)據(jù)，5月份各地發(fā)行地方債8753億元，其中，發(fā)行新增地方債券5701億元，再融資債券3052億元。5月新增地方債中，包含一般債券2181億元、專項債券3520億元。

由于今年新增地方債直到3月末才開啟發(fā)行，且往年財政部都要求在10月份發(fā)行完新增專項債。市場普遍認為今年新增地方債發(fā)行節(jié)奏將前置，同往年一樣于二季度內(nèi)集中發(fā)行，并預(yù)計5月出現(xiàn)發(fā)行高峰。但從5月份地方債實際發(fā)行情況來看，雖然新增地方債發(fā)行規(guī)模逐月遞增，但整體發(fā)行節(jié)奏依然偏慢，尤其是新增專項債的發(fā)行低于預(yù)期。

數(shù)據(jù)顯示，今年1~5月份，各地累計發(fā)行新增地方債9351億元，完成已下達債務(wù)限額的21.91%。其中，已下達限額8000億元的新增一般債當前已發(fā)行3625億元，完成45.31%。已下達限額34676億元的新增專項債當前已發(fā)行5726億元，完成16.51%，明顯低于2019年和2020年的同期發(fā)行規(guī)模與進度。

財信證券首席經(jīng)濟學家伍超明在接受證券時報記者采訪時表示，導致專項債發(fā)行低于預(yù)期或有三個原因。一是今年專項債額度下達時間較晚，疊加省級政府向市縣分配額度需要時間和流程，因此市縣等主要發(fā)債主體獲得專項債額度的時間并不長。二是今年財政部取消了地方債發(fā)行時限要求，地方政府根據(jù)實際需求自行決定發(fā)債時間，在地方政府穩(wěn)增長壓力較小的情況下，上半年專項債發(fā)行意愿有所減弱。三是今年是“十四五”規(guī)劃元年，各地根據(jù)“十四五”目標正著手建立五年投資規(guī)劃，規(guī)劃明確后地方政府才會建立項目儲備庫，因此今年項目儲備工作進展可能有所延后。

華創(chuàng)證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜認為，從決策層視角看，開年以來出口極佳，經(jīng)濟持續(xù)恢復(fù)，使財政逆周期發(fā)力的必要性不高，而將財政政策資源后傾，可以對沖下半年經(jīng)濟的潛在回落，新增專項債節(jié)奏正反映了這樣的政策意圖。從地方視角看，今年財政收支平衡邊際大幅改善，地方財政邊際上并不“缺錢”，導致地方新增專項債發(fā)行意愿較低。

蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金還向記者指出，在穩(wěn)增長壓力不大、地方債務(wù)風險集聚的情況下，當前財政部對地方債尤其是專項債的項目質(zhì)量、收益前景匹配等方面的要求更高，而更嚴格的評估工作也將影響到專項債發(fā)行速度。

3萬億待發(fā)限額

難以集中發(fā)行

經(jīng)全國人大批準，2021年預(yù)算安排新增地方政府債務(wù)限額44700億元。其中，一般債務(wù)限額8200億元，專項債務(wù)限額36500億元。記者根據(jù)1~5月新增專項債發(fā)行規(guī)模測算發(fā)現(xiàn)，今年新增專項債還有30774億元限額待發(fā)行。

在陶金看來，從當前專項債發(fā)行壓力看，若要按往年10月發(fā)完新增專項債限額的要求執(zhí)行，則會要求后續(xù)專項債加快發(fā)行節(jié)奏并進行集中發(fā)行，但這與財政部今年的政策表述相矛盾。

對于專項債的發(fā)行節(jié)奏，財政部黨組書記、部長劉昆在5月6日發(fā)表的署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財稅體制》中提到：加強地方政府債務(wù)管理。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和財政支出需要，合理把握債券發(fā)行節(jié)奏，推動各地做好項目儲備，優(yōu)先選擇成熟度高的項目予以支持。

廣發(fā)證券固收首席分析師劉郁認為，財政部在發(fā)行節(jié)奏上的表態(tài)，意味著以往年份政府債集中于數(shù)個月內(nèi)發(fā)行的模式，可能在今年難再現(xiàn)。財政部均衡發(fā)債節(jié)奏也表現(xiàn)為地方債和國債發(fā)行節(jié)奏的平衡，5月份多只國債發(fā)行規(guī)模相對4月同期限發(fā)行規(guī)模明顯縮減，可能是在為地方債發(fā)行“讓路”。

在做好專項債發(fā)行工作上，財政部有關(guān)負責人還在2021年一季度財政收支情況新聞發(fā)布會上提出，下一步，財政部將加強專項債券管理，基于預(yù)算一體化管理系統(tǒng)，通過信息化手段對專項債券發(fā)行使用實行穿透式監(jiān)管，及時掌握項目資金使用和建設(shè)進度等信息。

伍超明認為，實行專項債穿透式管理短期會拖慢專項債發(fā)行節(jié)奏，但長期能夠提高專項債券發(fā)行速度。在實行專項債穿透式管理的初期，有關(guān)部門需要對大量的存量債務(wù)進行排查，可能耗費時間偏長。同時，政策建立初期各項制度仍不完善，地方參與穿透式監(jiān)管試點的積極性也不高。不過，穿透式管理政策的建立有利于規(guī)范我國專項債發(fā)行流程，隨著日后成功范例不斷積累，長期來看有利于專項債發(fā)行提速。

新增專項債

可能“發(fā)不完”

由于發(fā)行進度不及市場預(yù)期，以及今年財政政策對專項債發(fā)行節(jié)奏、發(fā)行工作的安排部署。多位專家認為，今年新增專項債的后續(xù)發(fā)行工作存在諸多變數(shù)，發(fā)行時間窗口或?qū)笠粋€季度至四季度發(fā)行完畢。此外，今年也存在無法按預(yù)算安排發(fā)完限額的可能性。

伍超明預(yù)計，專項債發(fā)行高峰將延后至三季度，而四季度發(fā)行比例較往年或有提升，延后完成新增專項債額度的可能性偏高。根據(jù)歷史經(jīng)驗，新增專項債發(fā)行高峰多集中在6~8月份，而今年尚有約3萬億元的新增專項債待發(fā)行，因此三季度出現(xiàn)發(fā)行高峰的概率較大。另外，由于財政部對發(fā)行節(jié)奏的表態(tài)，專項債集中發(fā)行模式或很難再現(xiàn)，四季度專項債發(fā)行比例提升的概率偏大。

張瑜則給出了三種6~12月新增專項債發(fā)行的可能情景。第一種預(yù)計如往年一樣10月發(fā)完新增專項債，追趕2020年進度。第二種預(yù)計將在12月發(fā)完，也就是新增專項債發(fā)行整體滯后約一個季度，和今年提前下達新增限額的時滯基本一致。第三種預(yù)計12月將發(fā)剩5000億元新增專項債。不過，考慮到財政部將及時出臺專項債券用途調(diào)整工作指引，今年很難發(fā)剩太多。

伍超明表示，新增專項債額度用不完的情況并非首次。2020年用于支持中小銀行補充資本金專項債就未全部發(fā)行完畢。加上諸多政策因素如項目審批和穿透式監(jiān)管要求，都增加了今年新增專項債“發(fā)不完”的可能性?？傮w來看，財政部后續(xù)如何安排新增專項債發(fā)行工作還需進一步觀察。