作為實(shí)施積極財(cái)政政策的重要工具之一，地方政府債券發(fā)行使用情況一直廣受社會(huì)關(guān)注。財(cái)政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，各地已發(fā)行新增地方政府債券28986億元，其中專項(xiàng)債券22167億元。地方債發(fā)行節(jié)奏加快、投向領(lǐng)域進(jìn)一步優(yōu)化，有助于穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板，為對(duì)沖疫情影響、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)提供了有力支持。

發(fā)行節(jié)奏明顯加快

三季度地方債發(fā)行節(jié)奏加快，使用結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，使用績(jī)效提升。從發(fā)行進(jìn)度看，前三季度總體慢于去年同期水平，但第三季度新增地方債發(fā)行量明顯增加，共計(jì)發(fā)行14186億元，比第二季度有所增長(zhǎng)。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕認(rèn)為，地方債發(fā)行之所以呈現(xiàn)先慢后快特點(diǎn)，主要是出于兩方面考慮：一是保障重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和資金需求，推動(dòng)形成高質(zhì)量實(shí)物工作量，維護(hù)經(jīng)濟(jì)基本穩(wěn)定；二是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目把關(guān)，適當(dāng)放寬地方債發(fā)行時(shí)間要求，從源頭防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。

從投向領(lǐng)域看，地方債使用結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，新增地方債券主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域，較好地保障了地方合理融資需求，補(bǔ)上民生領(lǐng)域短板，更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。

值得注意的是，再融資債券發(fā)行規(guī)模有所增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度已發(fā)行再融資債券25675億元，顯著高于去年同期水平。龍小燕認(rèn)為，這是因?yàn)閮?yōu)先支持在建項(xiàng)目工程的后續(xù)融資，防止出現(xiàn)半拉子工程，妥善化解存量債務(wù)。

經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，今年預(yù)算安排新增地方政府債務(wù)限額44700億元，比2020年略低，但仍高于2019年水平，體現(xiàn)了積極的財(cái)政政策更可持續(xù)，不急轉(zhuǎn)彎。目前財(cái)政部已下達(dá)今年新增地方政府債務(wù)限額42676億元，其中，一般債務(wù)限額8000億元，專項(xiàng)債務(wù)限額34676億元。

“盡快發(fā)債是推動(dòng)形成實(shí)物工作量的先決條件，財(cái)稅、金融和發(fā)改部門要形成聯(lián)動(dòng)，地方政府要抓緊落地落實(shí)，中央層面要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，協(xié)力做好地方債券發(fā)行工作?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣表示。

專項(xiàng)債撬動(dòng)有效投資

在穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)方面，專項(xiàng)債券具有“四兩撥千斤”的作用，用好今年安排的3.65萬億元新增專項(xiàng)債券，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要抓手。

今年我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，專項(xiàng)債券恢復(fù)常態(tài)化管理，發(fā)行時(shí)間要求適當(dāng)放寬，上半年發(fā)行速度有所放緩，但隨著拉動(dòng)有效投資需求的增長(zhǎng)，加快專項(xiàng)債發(fā)行和使用進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量，成為當(dāng)務(wù)之急。財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)李大偉近日表示，財(cái)政部將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)，2021年新增專項(xiàng)債券額度盡量在11月底前發(fā)行完畢。

“進(jìn)入三季度后，專項(xiàng)債發(fā)行步伐已明顯加快。9月份新增專項(xiàng)債券發(fā)行了5231億元，占9月發(fā)債總額的70.9%，占全年已發(fā)新增專項(xiàng)債的24%?！焙未辣硎荆瑢ｍ?xiàng)債發(fā)行需要按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，其發(fā)行和使用進(jìn)度加快，意味著年底形成實(shí)物工作量有望達(dá)成。

專項(xiàng)債發(fā)行提速，為重大項(xiàng)目、重大戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了資金支持。數(shù)據(jù)顯示，前三季度全國(guó)地方發(fā)行的新增專項(xiàng)債券約五成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域重大項(xiàng)目；約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域重大項(xiàng)目；約二成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等領(lǐng)域重大項(xiàng)目，為帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

為爭(zhēng)取明年專項(xiàng)債券早發(fā)行、早使用，不少地方已開始謀劃2022年專項(xiàng)債申報(bào)儲(chǔ)備工作。

例如，廣東云浮市召開專門工作會(huì)議，布置做好明年地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備工作；江西南昌市召開2022年專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)議，就明年專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的申報(bào)領(lǐng)域、申報(bào)要求等方面進(jìn)行了梳理和強(qiáng)調(diào)，等等。

專項(xiàng)債發(fā)行的目的在于使用，在提速發(fā)行的同時(shí)，還需注重提質(zhì)增效用好籌集資金，加強(qiáng)監(jiān)督管理。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明表示，要強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理，對(duì)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行雙監(jiān)控，細(xì)化“借用管還”的全鏈條管理，“專項(xiàng)債的發(fā)行不能為了發(fā)債融資而發(fā)債融資，而是要確保債務(wù)資金能夠切實(shí)用到項(xiàng)目上，要保證國(guó)家重大戰(zhàn)略落實(shí)，真正保障民生”。

防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)

防范化解風(fēng)險(xiǎn)是地方債高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)行的必然課題。近年來，財(cái)政部不斷健全地方政府債務(wù)管理制度體系，壓實(shí)地方政府防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任，明確中央政府實(shí)行不救助原則，確保法定政府債務(wù)不出現(xiàn)任何風(fēng)險(xiǎn)。

不過，在實(shí)際發(fā)行使用中，部分地區(qū)仍然存在違規(guī)使用政府債券資金的問題，有的甚至用于“面子工程”，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展埋下了隱患。

何代欣認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目審核把關(guān)、落實(shí)剛性約束，對(duì)違法違規(guī)舉債建設(shè)形象工程、政績(jī)工程等行為嚴(yán)肅查處、從嚴(yán)問責(zé)。同時(shí)地方要提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，注意發(fā)債規(guī)模與本級(jí)財(cái)力掛鉤，減輕還本付息壓力。此外，今年以來大宗商品、能源資源類產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)大，重大工程推進(jìn)和預(yù)算執(zhí)行面臨挑戰(zhàn)，各地要及時(shí)做好工程預(yù)算預(yù)估和資金風(fēng)險(xiǎn)管理。

“當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控?！饼埿⊙嗾J(rèn)為，未來可從三方面防患于未然：一是積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)，例如通過發(fā)行再融資債券、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制等措施，妥善化解地方政府存量債務(wù)。二是防范地方政府債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)，通過加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目把關(guān)，敦促地方做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、前期工作與融資收益平衡。三是可鼓勵(lì)地方采用本金分年償還、可提前贖回等方式優(yōu)化專項(xiàng)債券還款方式，按照項(xiàng)目與債券期限相匹配原則優(yōu)化債券期限結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等。

在有效防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)提高債券資金使用效率，充分發(fā)揮政府規(guī)范舉債對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的促進(jìn)作用。

“要做好地方債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和前期準(zhǔn)備工作，地方政府債券發(fā)行使用是有成本的，這就需要研究好項(xiàng)目設(shè)立的必要性，避免重復(fù)立項(xiàng)，避免低效益、不符合國(guó)家政策要求的項(xiàng)目?！卑拙懊鞅硎尽?/p>

龍小燕也建議，應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度，有關(guān)部門要協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)難題，對(duì)于確實(shí)因準(zhǔn)備不足或其他原因無法開工建設(shè)的，要簡(jiǎn)化調(diào)整手續(xù)，盡快規(guī)范調(diào)整資金用途，將資金用于能夠高效形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目上去。