近日，業(yè)內(nèi)某建材專業(yè)媒體刊登題為“簡單地‘一刀切’是典型的官僚主義表現(xiàn)”和“依法依規(guī)引導低效產(chǎn)能有序退出——防止‘一刀切’‘運動式減碳’的錯誤傾向”兩篇重要文章?！氨憩F(xiàn)”文章稱，一些地方出現(xiàn)了以規(guī)模大小劃線，簡單機械地淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線的錯誤做法，這不僅違背法治精神，違背政策文件精神，也與不久前黨中央和國務院發(fā)布的關于推進碳達峰碳中和工作的要求和措施相違背。采取“一刀切”的行政手段以規(guī)模大小劃線去“淘汰落后”，或者把小規(guī)模生產(chǎn)線錯誤地貼上低效產(chǎn)能標簽，都是簡單機械的減碳降碳，既是沒有很好理解中央精神、把握中央要求的體現(xiàn)，也是不求甚解、懶政怠政的典型表現(xiàn)，是突出的官僚主義現(xiàn)象。

文章最后“嚴肅”指出，不以規(guī)模大小論高低，不以企業(yè)性質(zhì)論英雄。盡管各地情況不同，但是依法行政、依法減排的基本要求不可違背。一些地方簡單粗暴的“一刀切”式的“運動式減碳”行為，在誤傷了相應企業(yè)的同時，也起到了很多不好的示范效應，應當予以盡早制止、及時糾正，并采取適當措施，妥善處理相關問題。

“一刀切”有點眼熟。今年5月，中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室下發(fā)《生態(tài)環(huán)境保護專項督察辦法》?！掇k法》對涉及七種情形要作為督察重點，加大督察力度。其中，列為第五項是，在推進生態(tài)環(huán)境保護工作中不作為、慢作為、亂作為，甚至搞生態(tài)環(huán)境保護“一刀切”的情形。

難道事情真的很嚴重？

文章所指以規(guī)模大小劃線，簡單機械地淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線的錯誤做法應是在指東部地區(qū)SD省4月12日由省新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設領導小組印發(fā)《全省落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》中的內(nèi)容。（注：“三個堅決”指“堅決淘汰落后動能，堅決改造提升傳統(tǒng)動能，堅決培育壯大新動能”）

《行動方案》稱，結(jié)合省產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，精準聚焦鋼鐵、水泥等8個重點行業(yè)，加快淘汰低效落后動能。水泥工業(yè)：到2022年，除特種水泥熟料和化工配套水泥熟料生產(chǎn)線外，2500噸/日以下的水泥熟料生產(chǎn)線全部整合退出，2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線整合退出一半，其余2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線須確定產(chǎn)能置換方案，2024年年底前全部整合退出。退出產(chǎn)能可以進行減量置換，置換比例按工業(yè)和信息化部標準執(zhí)行。通過產(chǎn)能置換新建的水泥熟料生產(chǎn)線規(guī)模不得低于4000噸/日，水泥磨機直徑不得小于3.8米。逾期未完成產(chǎn)能置換的水泥熟料生產(chǎn)線和水泥磨機，直接關停退出。嚴禁省外水泥熟料、粉磨產(chǎn)能轉(zhuǎn)入我省，嚴禁新增水泥熟料、粉磨產(chǎn)能。

“堅決淘汰一批”任務清單涉18家水泥企業(yè)（占熟料企業(yè)數(shù)約24%）35條熟料生產(chǎn)線，其中，2500噸/日有11條，2000噸/日有6條，全部為4米窯。

在堅決淘汰低效落后動能的行業(yè)標準內(nèi)容中明確，嚴格守牢環(huán)保、安全、技術(shù)、能源、效益5條標準，全面梳理和確定國家和地方標準。其中，省里出臺地方標準（SB）的，按地方標準執(zhí)行。

在技術(shù)標準中明確，（淘汰）普通水泥干法中空窯、水泥機立窯、立波爾窯、濕法窯（國家標準），2500噸/日及以下的普通水泥熟料生產(chǎn)線（省定標準）。在效益標準中明確有量化的單位用地稅收、單位能耗稅收、人均主管業(yè)務收入指標（省定標準）。

在9項推進措施中第3項為開展綜合評估。逐個企業(yè)、逐條生產(chǎn)線、逐個產(chǎn)品進行綜合評估，進一步明確淘汰的企業(yè)、生產(chǎn)線、產(chǎn)品清單，明確淘汰的具體時間、要求和責任人。第8項為嚴把準入關口。確有必要建設的（兩高一資）項目須嚴格落實產(chǎn)能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放“五個減量替代”要求，確保先壓后上，不搞“期貨交易”。

在此，不嫌其煩多摘了《行動方案》的一些內(nèi)容，無非是要說明，淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線工作其實并不簡單、機械。

國家投資主管部門下發(fā)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2019年本)》為當前執(zhí)行版本。相較于2011年本,對通用水泥要求基本相同。即2000噸/日（不含）以下新型干法水泥熟料生產(chǎn)線（特種水泥生產(chǎn)線除外）列為限制類。2000噸/日（含）以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線為允許類。

回顧一下2005年本，鼓勵類為，日產(chǎn)4000噸及以上（西部地區(qū)日產(chǎn)2000噸及以上）熟料新型干法水泥生產(chǎn)及裝備和配套材料開發(fā)。可以看出，對東、中部地區(qū)政策導向早已是向規(guī)模更大的日產(chǎn)4000噸及以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線發(fā)展。同時，對限制類定在新建日產(chǎn)1500噸及以下熟料新型干法水泥生產(chǎn)線。到2011本，新建2000噸/日（含）以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線全部降格為允許類。作為東部SD省，水泥生產(chǎn)線向規(guī)模更大的日產(chǎn)4000噸及以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線靠攏，符合政策導向。

我國較大規(guī)模國產(chǎn)化新型干法水泥熟料生產(chǎn)線從2000噸/日起步，低投資是從2000噸/日起步，新型干法水泥開始“碾壓”濕法、立窯也是從2000噸/日開始。經(jīng)過設計、生產(chǎn)一段時間探索，嫻熟掌握了技術(shù)、管理訣竅。4米窯的2000噸/日生產(chǎn)線上升到2500噸/日，本質(zhì)上是與先期建設2000噸/日是同級。

2017年2月，工信部等十六個部門下發(fā)《關于利用綜合標準依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導意見》?！吨笇б庖姟分赋觯瑢崿F(xiàn)工作方式由主要依靠行政手段，向綜合運用法律法規(guī)、經(jīng)濟手段和必要的行政手段轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)界定標準由主要依靠裝備規(guī)模、工藝技術(shù)標準，向能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等綜合標準轉(zhuǎn)變。促使一批能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)達不到標準和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能（以上即為落后產(chǎn)能），依法依規(guī)關停退出，產(chǎn)能過剩矛盾得到緩解，環(huán)境質(zhì)量得到改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化升級。

在主管部門政策解讀新特點時稱，一是手段上更加突出依法淘汰。強化法律法規(guī)約束，加強節(jié)能監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法、質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)監(jiān)管等執(zhí)法檢查。強化強制性標準執(zhí)行，對能耗、環(huán)保、安全生產(chǎn)達不到標準和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能，依法依規(guī)關停退出。

二是方式上更加突出多標準協(xié)同推進。工作方式從“十二五”期間主要以工藝技術(shù)、裝備規(guī)模為標準組織實施，轉(zhuǎn)向以能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等多標準協(xié)同推進，更多地發(fā)揮能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全標準的約束作用。

工藝技術(shù)、裝備標準是技術(shù)標準的主要內(nèi)容，協(xié)同推進中技術(shù)標準不能缺失。離開了技術(shù)標準談市場化的標準，得出任何規(guī)模、工藝的水泥生產(chǎn)企業(yè)都是平等的市場主體，這反倒是不太公平了。在方式上更加突出多標準協(xié)同推進之下，只是更多地發(fā)揮能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全標準的約束作用而言。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（國家層面、省層面）生產(chǎn)規(guī)模是引導投資方向（鼓勵、允許、限制、淘汰）重要依據(jù)。從這意義上依據(jù)生產(chǎn)規(guī)模的大小去確定需關停淘汰生產(chǎn)線有何不可？更何況每次目錄修訂遵循了適度提高限制和淘汰標準導向。

到如今，對2000噸/日級生產(chǎn)線應該如何看？

在主管部門對《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法（2017年本）》解讀時稱，產(chǎn)能嚴重過剩矛盾還沒有根本緩解，行業(yè)穩(wěn)中向好的發(fā)展基礎還不牢固，特別是水泥行業(yè)，日產(chǎn)2500噸及以下、競爭乏力的熟料生產(chǎn)線還有八百多條、產(chǎn)能五億多噸。在主管部門公開信息“2017年建材行業(yè)運行情況及2018年工作考慮”內(nèi)容中在指出存在的主要矛盾和問題時稱，產(chǎn)能過剩矛盾沒有根本解決，行業(yè)運行存在下行風險。從全年來看，建材行業(yè)增速呈現(xiàn)趨緩的態(tài)勢，大部分過剩產(chǎn)能只是暫時關停，一旦市場形勢好轉(zhuǎn)隨時可能恢復生產(chǎn)。特別是水泥2500噸/日及以下的熟料產(chǎn)能（占比達到30%以上），能耗、排放水平明顯落后于大型新型干法生產(chǎn)線，競爭乏力，如何進一步以市場化、法治化方式推動這部分產(chǎn)能加快退出是化解過剩產(chǎn)能的難點。

“傾向”文章稱，雖然（從）總體上看，水泥窯的大型化發(fā)展有利于發(fā)揮規(guī)模化優(yōu)勢，降低單位產(chǎn)品平均能耗、物耗水平。應該說文章基本認可了主管部門的意見。但在舉例時稱，進入2020年工信部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合組織開展的全國重點用能行業(yè)能效“領跑者”名單中的28家水泥企業(yè)中，就有5家擁有日產(chǎn)2500噸及以下規(guī)模水泥熟料生產(chǎn)線，而一些相對規(guī)模較大的生產(chǎn)線并未列入。得出結(jié)論是，單純用規(guī)模大小作為劃分落后產(chǎn)能的依據(jù)，其理由是不充分的。

經(jīng)查證，2020年能耗“領跑者”有28家企業(yè)39條窯，其中2000噸/日及以下有3家企業(yè)4條窯，這其中有2條與1條3000噸/日在1個企業(yè)內(nèi)。3家企業(yè)領跑名次分別在12、19、28（當期沒有定下入圍者，并從中選3-5家為“領跑者”）。

2019年“領跑者”與入圍者有25家企業(yè)34條窯，其中2500噸/日有2家企業(yè)3條窯，均為入圍者。2家企業(yè)名次分別在12、18。

兩年共有5家2500噸/日及以下（或包含有）企業(yè)7條生產(chǎn)線（其中1條1000噸/日應屬限制類）入圍，且全部在西部3省、區(qū)內(nèi)。至目前3省、區(qū)并無有列入落后產(chǎn)能的政策出臺跡象。

從這些企業(yè)能耗領跑實踐，倒是確實印證了水泥窯的大型化發(fā)展有利于發(fā)揮規(guī)?；瘍?yōu)勢，降低單位產(chǎn)品平均能耗、物耗水平。也基本符合主管部門對2500噸/日及以下生產(chǎn)線競爭乏力的判斷。

地方到底可不可以制訂更嚴的標準？

《環(huán)境保護法》明確，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準。

《節(jié)約能源法》明確，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準、行業(yè)標準的企業(yè)節(jié)能標準。省、自治區(qū)、直轄市制定嚴于強制性國家標準、行業(yè)標準的地方節(jié)能標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報經(jīng)國務院批準

《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2021年11月2日）提出，以能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)阮I域和鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)為重點，深入開展碳達峰行動。在國家統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，支持有條件的地方和重點行業(yè)、重點企業(yè)率先達峰。完善生態(tài)環(huán)境標準體系，鼓勵有條件的地方制定出臺更加嚴格的標準。

早在2010年，國務院《關于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號）中要求，堅持依法行政。充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用和技術(shù)標準的門檻作用，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護、節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、職業(yè)健康等方面的法律法規(guī)和技術(shù)標準，依法淘汰落后產(chǎn)能。各地區(qū)可根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，制定范圍更寬、標準更高的淘汰落后產(chǎn)能目標任務。

在國務院《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）中明確，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標準。

今年9月，國家發(fā)改委下發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號）。鼓勵各地區(qū)依法依規(guī)通過汰劣上優(yōu)、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區(qū)用能預算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支持本地區(qū)重點項目新增用能需求。

《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日）提出，根據(jù)各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰。

在國務院《關于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》（國發(fā)〔2018〕22號）中要求，綜合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)和必要的行政手段，大力調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，狠抓秋冬季污染治理，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、精準施策，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益多贏。加大落后產(chǎn)能淘汰和過剩產(chǎn)能壓減力度。修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》，提高重點區(qū)域過剩產(chǎn)能淘汰標準。

從上述中央一系列文件可看出，中央在壓實地方責任，鼓勵主動作為、率先達峰的同時，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標準，制定出臺更加嚴格的標準。

SD省地處東部地區(qū)，原有7個地級市明確為秋冬季攻堅重點區(qū)域范圍，現(xiàn)依據(jù)《2021-2022年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案》又增加6個地級市。范圍更大了。應該說，率先達峰更有了緊迫性，更有必要制訂更嚴的《落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》。堅決淘汰落后動能，堅決改造提升傳統(tǒng)動能已時不待人。行動方案結(jié)合了省情，有政策依據(jù)，有措施，有計劃，落實到相關企業(yè)、生產(chǎn)線。還比如，實施水泥粉磨產(chǎn)能減量置換也是該省實施的更嚴政策，就全國而言，只有個別省實施之。怎么看也聯(lián)系不上該省淘汰落后動能是不求甚解、懶政怠政，官僚主義表現(xiàn)！

就在不久前，SD省有一建設項目。原計劃是淘汰多座JT窯，減量置換建2500噸/日生產(chǎn)線。在落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）之下，建設項目重新計劃，拆除原有4500噸/日新型干法水泥熟料生產(chǎn)線，淘汰JT窯，主動壓減產(chǎn)能1320噸/日，建7000噸/日新型干法水泥熟料生產(chǎn)線。淘汰落后動能，改造提升了傳統(tǒng)動能。

當然，《行動方案》涉及水泥企業(yè)切身利益，相信省政府會依據(jù)國務院辦公廳《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）、《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）、《關于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號）等文件要求，對行政措施的預期效果和可能產(chǎn)生的影響進行評估，對文件是否符合法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。納入合法性審核范圍。結(jié)合實際設置合理的緩沖期，增強制度的可預期性，為企業(yè)執(zhí)行制度留有一定的準備時間。注重執(zhí)行過程中的上下聯(lián)動，堅持實事求是，避免執(zhí)行中的簡單化和“一刀切”，不讓市場主體無所適從。

對于所涉水泥企業(yè)來說，以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負盈虧。依法是有實質(zhì)內(nèi)容的。有國標從國標，有嚴于國標的地標從地標，尚無國標的但有地標的從地標。在依法前提下，自主經(jīng)營，自負盈虧。

地處東部的SD省結(jié)合地方實情，將2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線計劃在2024年年底前全部整合退出。其相鄰地處中部的HN省也于今年作出了淘汰2000噸/日及以下通用水泥熟料生產(chǎn)線，直徑3米及以下水泥粉磨設備（生產(chǎn)特種水泥除外）決定，嚴于國家調(diào)整目錄要求。東、中部兩省提高淘汰落后產(chǎn)能標準，制定出臺更加嚴格標準的做法合理、合法，且可行，并無不妥。