破產(chǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本制度，而破產(chǎn)法是規(guī)范破產(chǎn)程序的法律。1986年，我國(guó)有了試行的企業(yè)破產(chǎn)法；2006年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》，從2007年6月1日起施行。這幾年，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)數(shù)量、頻率和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化。

全國(guó)人大常委會(huì)將開展企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查列入2021年度監(jiān)督工作計(jì)劃。近期，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組到多地開展執(zhí)法檢查。記者隨同執(zhí)法檢查組到河北、山東等地走訪企業(yè)，與政府部門座談，聽取各級(jí)地方法院意見(jiàn)，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)有了一些新認(rèn)識(shí)。

　破產(chǎn)增多

數(shù)量和結(jié)構(gòu)都有新變化

這幾年，企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量逐年增多。最高人民法院數(shù)據(jù)顯示：2007年至2020年，全國(guó)法院共受理破產(chǎn)案件59604件，而2007年至2015年受理破產(chǎn)案件量總體在2000件到4000件之間。2016年后破產(chǎn)案件明顯增加，2016年受理4076件，2018年受理7405件，2020年受理13369件。這個(gè)增長(zhǎng)趨勢(shì)在各地也有表現(xiàn)。

企業(yè)破產(chǎn)數(shù)量增多，與這些年推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，各地加大力度處置“僵尸企業(yè)”有關(guān)。同時(shí)也要看到，破產(chǎn)企業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，最突出的是民營(yíng)企業(yè)數(shù)量較多。河北全省法院2007年至2020年受理國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)案件276件，而民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)案件355件。山東全省受理民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)案件從2016年的191件上升到2020年的1750件。

民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)數(shù)量多有其客觀原因，我國(guó)企業(yè)類型中民營(yíng)企業(yè)數(shù)量占大多數(shù)。山東省工業(yè)和信息化廳黨組書記、廳長(zhǎng)于海田介紹，山東破產(chǎn)民營(yíng)企業(yè)有兩個(gè)明顯特點(diǎn)。一個(gè)是企業(yè)規(guī)模體量大。2017年以來(lái)，部分大型民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，大多是當(dāng)?shù)匾?guī)模較大、職工人數(shù)多的支柱企業(yè)。

另一個(gè)是產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中。破產(chǎn)民營(yíng)企業(yè)大多集中在化工、輪胎、制造、建筑、房地產(chǎn)等產(chǎn)能過(guò)剩和資金杠桿相對(duì)較高的行業(yè)。山東淄博市法院系統(tǒng)受理“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)案件40起，其中有30起分布在煤炭、鋼鐵、礦業(yè)等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員烏日?qǐng)D說(shuō)，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)起步于上世紀(jì)80年代，發(fā)展于2007年企業(yè)破產(chǎn)法施行后以及不斷深化的國(guó)有企業(yè)改革年代，但是從近幾年以及今后的發(fā)展趨勢(shì)看，民營(yíng)企業(yè)將是破產(chǎn)企業(yè)的大多數(shù)。

民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)增多有各種外部原因，但更多還是企業(yè)自身因素。于海田根據(jù)調(diào)研情況，歸納出幾個(gè)方面的原因：

一是低效產(chǎn)能多，轉(zhuǎn)型升級(jí)慢。一些成立較早的民營(yíng)企業(yè)大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)，生產(chǎn)方式粗放，技術(shù)改造力度不大，轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程緩慢，后續(xù)發(fā)展受限制；二是管理方式粗放，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低。大多數(shù)破產(chǎn)民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，缺乏有效決策、監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范的財(cái)務(wù)制度；三是盲目擴(kuò)大投資，資金跟不上發(fā)展需求，經(jīng)營(yíng)陷入困境。

破產(chǎn)案件逐漸增多，民營(yíng)企業(yè)占多數(shù)，反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征。隨著轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，化解過(guò)剩產(chǎn)能成為高質(zhì)量發(fā)展的明確要求。一些產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的企業(yè)必然面臨破產(chǎn)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼民營(yíng)企業(yè)必須走轉(zhuǎn)型升級(jí)的路子，如果繼續(xù)走鋪攤子擴(kuò)張的舊路，就只能走向破產(chǎn)。

破產(chǎn)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段和法治辦法化解產(chǎn)能過(guò)剩，完善企業(yè)退出機(jī)制，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置的有效手段。企業(yè)如果不能“應(yīng)破早破”，而是久拖不決，往往會(huì)造成企業(yè)資產(chǎn)縮水，債務(wù)規(guī)模越滾越大，甚至進(jìn)入破產(chǎn)程序也是“無(wú)產(chǎn)可破”。因此必須正確認(rèn)識(shí)破產(chǎn)，并讓其成為常態(tài)化的市場(chǎng)退出機(jī)制。

安置人員

“兜得住”才能“破得了”

企業(yè)破產(chǎn)，什么最難？是人，是對(duì)職工的安置。企業(yè)要破產(chǎn)，職工最怕什么？從河北和山東在安置破產(chǎn)企業(yè)職工的實(shí)踐看，落實(shí)養(yǎng)老等社會(huì)保障政策、幫助職工再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、保證職工在企業(yè)破產(chǎn)事項(xiàng)中的發(fā)言權(quán)，是企業(yè)職工最關(guān)心的問(wèn)題。企業(yè)破產(chǎn)重要的是“兜”住職工。

我們?cè)诟鞯囟伎吹剑J(rèn)真落實(shí)職工社保政策是企業(yè)破產(chǎn)保穩(wěn)定的“最后一道防線”。河北省在符合條件人員按時(shí)足額發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金等失業(yè)保險(xiǎn)待遇基礎(chǔ)上，創(chuàng)新實(shí)施階段性事業(yè)補(bǔ)助金政策，將失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍擴(kuò)展至所有城鄉(xiāng)參保失業(yè)人員，讓包括因企業(yè)破產(chǎn)而失業(yè)的參保人員及時(shí)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，保障其基本生活。

破產(chǎn)企業(yè)職工安置，最根本的是幫助職工實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)。技能培訓(xùn)和幫助創(chuàng)業(yè)是兩個(gè)重要著力點(diǎn)。山東省加大創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款力度，鼓勵(lì)破產(chǎn)企業(yè)職工創(chuàng)業(yè)。對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工開展創(chuàng)業(yè)的，給予最高20萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，對(duì)合伙創(chuàng)辦、創(chuàng)辦微型企業(yè)的，分別給予最高60萬(wàn)元、300萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款。去年，山東發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款突破了300億元。在就業(yè)技能培訓(xùn)上，山東推出“五單式”培訓(xùn)模式，勞動(dòng)者（企業(yè)）提單、政府列單、勞動(dòng)者選單、機(jī)構(gòu)接單、政府埋單。河北則采取靈活的就業(yè)培訓(xùn)方式，破產(chǎn)企業(yè)人員可在戶籍地、常住地、求職就業(yè)地參加免費(fèi)培訓(xùn)，也可以根據(jù)需要，到全省任一地點(diǎn)參加免費(fèi)培訓(xùn)。

保障破產(chǎn)企業(yè)職工利益，很重要的一條是讓職工說(shuō)了算。保證職工在企業(yè)破產(chǎn)事項(xiàng)中有發(fā)言權(quán)，是各地在制度設(shè)置中探索的重要方面。通常做法是以地方法規(guī)形式，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中如何保障和落實(shí)職工合法權(quán)益做出具體規(guī)定和要求。山東省的《企業(yè)職工代表大會(huì)條例》《廠務(wù)公開條例》，河北省的《企業(yè)民主管理?xiàng)l例》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)職工代表大會(huì)制度建設(shè)的意見(jiàn)》等法規(guī)、文件，都規(guī)定企業(yè)破產(chǎn)事項(xiàng)要提交企業(yè)職工代表大會(huì)審議，企業(yè)破產(chǎn)方案等事項(xiàng)要向企業(yè)職工公開。山東寶世達(dá)集團(tuán)是一家2019年9月份進(jìn)入破產(chǎn)重整程序的企業(yè)。執(zhí)法檢查組與企業(yè)職工座談時(shí)，該集團(tuán)電子科技公司營(yíng)銷部員工趙雁洲說(shuō)，公司經(jīng)常以“告知信”和會(huì)議的形式向職工公布破產(chǎn)重整的具體進(jìn)度，這在一定程度上穩(wěn)定了員工情緒，解除了他們的擔(dān)憂。

破產(chǎn)企業(yè)職工安置是一個(gè)大問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中存在著職工對(duì)安置費(fèi)用預(yù)期過(guò)高，對(duì)養(yǎng)老和社會(huì)保障擔(dān)憂等實(shí)際問(wèn)題。但是，企業(yè)破產(chǎn)最關(guān)鍵的是要尊重職工意愿，吸收職工參與，向職工公開有關(guān)信息，要?jiǎng)訂T企業(yè)職工一起渡難關(guān)。職工安置好，破產(chǎn)才能“破”得了。

府院聯(lián)動(dòng)

集千家之力解一企之困

企業(yè)破產(chǎn)要經(jīng)過(guò)法律程序，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象，必須從社會(huì)角度去認(rèn)識(shí)。破產(chǎn)涉及大量衍生事務(wù)，比如職工安置、信用修復(fù)等，都對(duì)社會(huì)治理提出了新要求。從事企業(yè)破產(chǎn)法研究的河北政法職業(yè)學(xué)院教師潘志灜認(rèn)為，企業(yè)破產(chǎn)有雙重屬性，沒(méi)有政府的有效參與，難以順利推進(jìn)，也無(wú)法取得良好社會(huì)效果。運(yùn)用法律依法推進(jìn)破產(chǎn)程序?qū)儆诜ㄔ郝殭?quán)范圍，而社會(huì)問(wèn)題的解決則屬于行政管理職權(quán)范疇，需要行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

“府院聯(lián)動(dòng)”是這些年推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)的重要工作機(jī)制。府，就是政府；院，即法院。政府與法院協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)這件事，已經(jīng)成為各地行之有效的舉措。山東淄博市的同志形象地稱之為“集千家之力，解一企之困”。截至2020年底，河北省各區(qū)市中院都已經(jīng)建立起府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并且努力形成合力，共同化解破產(chǎn)程序中的諸多難題。山東16個(gè)市法院均建立了破產(chǎn)審判府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

河北省政府在向執(zhí)法檢查組匯報(bào)時(shí)說(shuō)，企業(yè)破產(chǎn)要充分發(fā)揮政府職能優(yōu)勢(shì)，建立工作機(jī)制，加強(qiáng)政策支持，在法律法規(guī)框架下，利用“有形的手”解決市場(chǎng)缺陷，推動(dòng)破產(chǎn)工作快速高效有序進(jìn)行。山東省高院黨組書記、院長(zhǎng)張甲天認(rèn)為，在企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中，法院調(diào)動(dòng)資源有局限性，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置、資產(chǎn)變現(xiàn)、職工安置等問(wèn)題的解決，都需要各級(jí)政府發(fā)揮公共管理和服務(wù)職能。

企業(yè)是社會(huì)的細(xì)胞，一些社會(huì)職能就是由企業(yè)承擔(dān)起來(lái)的。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難走到破產(chǎn)邊緣，承擔(dān)社會(huì)職能更加困難。剝離和轉(zhuǎn)移這些職能，既是企業(yè)順利破產(chǎn)的條件，也是保障職工基本權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。政府職能部門在這些方面發(fā)揮作用至關(guān)重要。

國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)中，職工家屬區(qū)的“三供一業(yè)”即供水、供電、供氣和物業(yè)如何保障，就是一個(gè)急迫問(wèn)題。2016年以來(lái)，山東省國(guó)有企業(yè)累計(jì)完成職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交423.7萬(wàn)戶；河北省297.9萬(wàn)戶國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”進(jìn)行了順利移交，109萬(wàn)國(guó)有企業(yè)退休人員實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

“府院聯(lián)動(dòng)”可以在企業(yè)破產(chǎn)中早期介入，給企業(yè)自救贏得時(shí)間和機(jī)遇。山東省工商聯(lián)的同志在調(diào)研基礎(chǔ)上提出，早期介入防止惡化是這項(xiàng)“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的一個(gè)重要功能。這主要體現(xiàn)在政府協(xié)調(diào)債委會(huì)發(fā)揮作用，在企業(yè)關(guān)鍵時(shí)期讓債權(quán)人銀行做到不抽貸、不壓貸、不起訴、不執(zhí)行，維護(hù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)價(jià)值，為企業(yè)救助保留必要條件。

“府院聯(lián)動(dòng)”的一個(gè)直接作用是，可以對(duì)企業(yè)破產(chǎn)提供資金支持。有些企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序時(shí)，已經(jīng)是無(wú)產(chǎn)可破，而且無(wú)破產(chǎn)費(fèi)用也成為一些企業(yè)該破產(chǎn)而破產(chǎn)無(wú)法啟動(dòng)的重要因素。河北的做法之一就是建立破產(chǎn)費(fèi)用保障長(zhǎng)效機(jī)制，暢通破產(chǎn)案件受理渠道。在河北省高院大力推動(dòng)下，河北邢臺(tái)、廊坊、邯鄲等中院都建立了破產(chǎn)費(fèi)用專項(xiàng)基金。山東淄博出臺(tái)了破產(chǎn)案件援助資金管理和使用辦法，規(guī)定市財(cái)政撥付啟動(dòng)資金，助推困境企業(yè)通過(guò)破產(chǎn)實(shí)現(xiàn)有效救治和有序退出。這些措施都消除了企業(yè)因財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用而導(dǎo)致破產(chǎn)程序啟動(dòng)難，保證了破產(chǎn)程序的推進(jìn)。

破產(chǎn)重組

“破”中求“立”促重生

“破產(chǎn)的形式是‘破’，而實(shí)質(zhì)是‘立’。破產(chǎn)要使企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中破舊立新，得到重生，使資源得到優(yōu)化利用。”烏日?qǐng)D說(shuō)，我們要從企業(yè)救治的角度正確理解企業(yè)破產(chǎn)。

重整制度集中體現(xiàn)了破產(chǎn)的拯救功能，也代表了現(xiàn)代破產(chǎn)法的發(fā)展趨勢(shì)?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》專門有一章是“重整”。這幾年，企業(yè)破產(chǎn)中的重整案件逐漸增多，占到法院破產(chǎn)案件的10%以上，近5年來(lái)重整案件平均占比為13.27%。

人民法院通過(guò)重整幫助一大批具有經(jīng)營(yíng)前景的企業(yè)尤其是大型企業(yè)化解風(fēng)險(xiǎn)、恢復(fù)活力。最高人民法院統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，有近30家債務(wù)總額在百億元以上的大型企業(yè)完成重整；2020年，通過(guò)重整盤活資產(chǎn)4708億元，讓532家企業(yè)重獲新生。

破產(chǎn)重整案件在各地也逐年增多。山東省2018年以來(lái)，共審結(jié)破產(chǎn)重整案件565件，占31.6%。山東近年來(lái)還沒(méi)有上市公司進(jìn)入破產(chǎn)清算，但通過(guò)破產(chǎn)重整化解風(fēng)險(xiǎn)的情況呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2020年有13家A股上市公司重整計(jì)劃經(jīng)法院裁定批準(zhǔn)通過(guò)，相比2019年的6家，上升趨勢(shì)明顯。

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授梁小惠認(rèn)為，重整就是對(duì)仍然具有營(yíng)運(yùn)價(jià)值和營(yíng)運(yùn)可能的困境企業(yè)加以拯救。營(yíng)運(yùn)價(jià)值是企業(yè)作為營(yíng)運(yùn)實(shí)體的價(jià)值。破產(chǎn)重整的突出特點(diǎn)是在重整期間進(jìn)行破產(chǎn)企業(yè)的保值和增值活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)企業(yè)的“營(yíng)運(yùn)價(jià)值”。

與此同時(shí)，也有企業(yè)重整能力問(wèn)題。國(guó)家開發(fā)銀行河北省分行副行長(zhǎng)蘇宏提出，重整能力是指企業(yè)按照重整計(jì)劃恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，走出債務(wù)危機(jī)，扭虧為盈，最終成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)公司的可能性。充分考慮企業(yè)是否具有重整能力，可以防止沒(méi)有破產(chǎn)重整必要的“僵尸企業(yè)”浪費(fèi)司法資源，或利用重整程序謀取不當(dāng)利益。

我們?cè)诤颖焙蜕綎|都看到不少重整再生的具體案例。重整可以最大限度減少企業(yè)破產(chǎn)帶來(lái)的社會(huì)震蕩。企業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨破產(chǎn)，尤其是一些規(guī)模大、影響大、職工人數(shù)多的企業(yè)，停產(chǎn)和破產(chǎn)都會(huì)引起一定社會(huì)震蕩。山東東營(yíng)勝通光學(xué)材料科技有限公司，因?yàn)槟腹緜鶆?wù)不能清償而進(jìn)入破產(chǎn)重整。在各方努力下，他們堅(jiān)持“重整不停產(chǎn)”，盡最大努力繼續(xù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保住了市場(chǎng)和客戶，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)保值增值，保證了重整成功。

重整實(shí)際上是對(duì)困難企業(yè)的一種法治救治方式。張甲天說(shuō)，重整就是變資金“輸血”為法治救治。重整過(guò)程中，堅(jiān)持法治化原則，規(guī)范內(nèi)部制度，優(yōu)化管理模式，幫助企業(yè)通過(guò)重整來(lái)建立現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)升級(jí)和生產(chǎn)能力革新，徹底改變了過(guò)去單純依賴資金輸入的救治模式。

在企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中，各地都感到實(shí)施企業(yè)重整還面臨一些具體障礙，需要在改革中逐步突破。大型國(guó)有企業(yè)重整程序啟動(dòng)存在主客觀方面的制約因素，對(duì)重整還缺乏認(rèn)識(shí)上的提升。大家普遍遇到的一個(gè)問(wèn)題是重整企業(yè)信用修復(fù)不及時(shí)，影響其重返市場(chǎng)和融資等對(duì)外業(yè)務(wù)的開展；稅收優(yōu)惠和扶持政策落實(shí)不到位，也影響重整成效；如何判斷企業(yè)重整價(jià)值，還缺乏具體法律程序規(guī)定。

破產(chǎn)是出清“僵尸企業(yè)”，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性安排。讓破產(chǎn)成為退出市場(chǎng)的常態(tài)機(jī)制，才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。