《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出，要提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化（以下簡稱“生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化”）需要以現(xiàn)代化的環(huán)境法治為保障，以有效督促各級政府履行環(huán)境保護職責為動能，以發(fā)揮市場機制作用引導企業(yè)環(huán)境守法為激勵，以公眾依法有效參與環(huán)境監(jiān)督為依靠。這四個維度是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設的重要著力點，該如何協(xié)同推進？對此，中國人民大學法學院教授、環(huán)境學院副院長竺效接受了本報專訪。

生態(tài)環(huán)境法治體系是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要保障

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開法治保障，對此您怎么看？

竺效：2019年11月，黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”是重要內容。2018年出臺的中共中央、國務院《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中明確提出，深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，加快構建生態(tài)環(huán)境治理體系，健全保障舉措，增強系統(tǒng)性和完整性，大幅提升治理能力。同時提出從5個方面完善生態(tài)環(huán)境治理體系，其中就包括生態(tài)環(huán)境保護法治體系?？梢姡鷳B(tài)環(huán)境法治體系與生態(tài)環(huán)境治理體系相輔相成，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需要生態(tài)環(huán)境法治體系的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境法治體系的發(fā)展為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供保障。

生態(tài)環(huán)境法治體系是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需要生態(tài)環(huán)境法治體系從傳統(tǒng)二元結構的法律關系向多元結構的法律關系轉變。隨著環(huán)境法的產(chǎn)生、發(fā)展與完善，西方發(fā)達國家的環(huán)境治理模式也歷經(jīng)了3個階段的探索，逐步從命令控制模式向自由市場模式轉變，然后進入自由市場及政府與市場互動的環(huán)境治理模式的探索。

隨著環(huán)境立法的發(fā)展，我國環(huán)境治理模式也經(jīng)歷了從政府管制到政府與社會二元合作模式，再到政府、企業(yè)、社會公眾多元互動模式的轉變。這種轉變要求對政府權力進行調整，也要求改變政府權力與企業(yè)、社會權利之間的關系，由此也亟須從法治體系上進行調整，構建多元法律關系的生態(tài)環(huán)境法治體系。可見，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化推動著生態(tài)環(huán)境法治體系的發(fā)展完善，生態(tài)環(huán)境法治體系的現(xiàn)代化是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。

從實質關系上看，由于法有目的性價值和工具價值，生態(tài)、環(huán)境法治首先直接為生態(tài)（環(huán)境）治理提供正當性保障，并在生態(tài)（環(huán)境）治理過程中提供效率保障。從形式關系上看，生態(tài)環(huán)境治理體系的轉變是通過法治的形式展現(xiàn)出來的，這體現(xiàn)為不論治理手段和治理主體都需要通過法律規(guī)范來進行規(guī)定。因此，生態(tài)環(huán)境法治體系是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化構建的重要保障。

深化生態(tài)環(huán)境保護督察是構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重點任務之一

中國環(huán)境報：深化生態(tài)環(huán)境保護督察是構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重點任務之一。從“督企”到“以督政促督企”，中央生態(tài)環(huán)境保護督察不斷夯實地方黨委政府及相關部門的生態(tài)環(huán)境保護政治責任。從生態(tài)環(huán)境法治理念的角度看，這一轉變體現(xiàn)了哪些創(chuàng)新？

竺效：為保障中央環(huán)境政策得到有效執(zhí)行，中央層面一直在探尋一種可以有效督促地方環(huán)境政策執(zhí)行行為的機制。中央生態(tài)環(huán)保督察制度旨在轉變我國中央層面的環(huán)境監(jiān)管模式，從以往的“督企”轉變?yōu)橐浴岸秸贝佟岸狡蟆薄纳鷳B(tài)（環(huán)境）治理理念上看體現(xiàn)了兩點創(chuàng)新。

第一，更加突出黨委與政府在生態(tài)環(huán)境治理體系中的領導與主導地位。中央通過生態(tài)環(huán)境保護督察，壓實地方黨委和政府的環(huán)保責任，使黨的領導與政府的主導作用實現(xiàn)了雙重價值：一方面，領導與主導生態(tài)（環(huán)境）治理工作，建設生態(tài)文明；另一方面，擔負領導與主導責任，監(jiān)督和督促其履行生態(tài)（環(huán)境）監(jiān)管相關職責，在地方黨政層面形成生態(tài)（環(huán)境）保護的合力。

第二，貫徹落實生態(tài)環(huán)境多元治理體系。中央生態(tài)環(huán)保督察制度的核心功能為“督政”，并通過“督政”層層傳導壓力，督促各級黨委政府依法“督企”，即以“督政”促“督企”。并在督察過程中廣泛吸納媒體、社會公眾等主體的參與，實現(xiàn)社會組織與公眾廣泛通過監(jiān)督地方政府環(huán)境監(jiān)管履職和企業(yè)環(huán)境守法，進而依法有效參與地方生態(tài)（環(huán)境）治理。

利用市場機制推進企業(yè)切實履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任

中國環(huán)境報：構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系要以深化企業(yè)主體作用為根本。企業(yè)是履行生態(tài)環(huán)境保護責任的主體，也是市場的主體，近年來出現(xiàn)了哪些利用市場機制推進企業(yè)切實履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任的做法？

竺效：目前我國已初步建立環(huán)境保護市場政策體系,形成了較為完善的市場機制，其中主要的市場機制包括企業(yè)環(huán)境信用評價、環(huán)境財政補貼、環(huán)境稅收、排污許可和排污權交易以及環(huán)境信貸、環(huán)境責任險等。

以企業(yè)環(huán)境信用評價為例，我國的企業(yè)環(huán)境信用評價工作試點和實施已經(jīng)20多年，制度不斷深化完善，開展了從政策文件體系到多領域多維度的實踐探索。企業(yè)環(huán)境信用評價以“信用”將政府行政監(jiān)管結果與市場內在調節(jié)相結合，共同作用于企業(yè)行為，使其基于“理性經(jīng)濟人”的視角將生態(tài)（環(huán)境）成本納入考量，從而選擇主動遵守環(huán)保法律。一方面對環(huán)境信用狀況良好的企業(yè)，在同等條件下予以優(yōu)先支持，正向激勵企業(yè)守法；另一方面通過聯(lián)合懲戒使失信企業(yè)在工商登記、稅收征繳、銀行貸款等經(jīng)濟活動方面處處受限，負向激勵企業(yè)守法。

在碳減排領域，我國正在推行碳排放權交易，發(fā)揮市場機制的作用，形成合理碳價并向企業(yè)傳導，促使企業(yè)在利益驅動下，淘汰落后產(chǎn)能或加大研發(fā)投資，降低排放量。目前國家和地方層面都在積極探索推進碳排放權交易，建立交易市場，完善相關交易制度，保障碳排放權交易市場秩序，切實促進企業(yè)履行降碳減排的主體責任。

在綠色金融領域,我國逐步實施了綠色信貸、綠色保險、綠色債券等綠色金融政策。近年來為了應對氣候變化，在綠色金融領域出現(xiàn)了大量與減少碳排放有關的金融產(chǎn)品，主要包括碳信貸、碳債券、碳基金、碳互換、碳期貨期權、碳遠期、碳保險、碳理財?shù)取?/p>

概括而言，環(huán)境保護市場機制的發(fā)展完善，一方面有助于推動企業(yè)環(huán)保主體責任的落實，另一方面有利于現(xiàn)代環(huán)境治理體系的不斷健全完善，形成“政府—企業(yè)—公眾(社會)”互動的新型環(huán)保格局。

我國公眾參與環(huán)境保護取得了長足進步

中國環(huán)境報：公眾參與是推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，《環(huán)境保護法》中也明確規(guī)定了公眾參與相關條款。您能否結合案例介紹一下公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的主要形式？

竺效：在我國，公眾參與環(huán)境保護經(jīng)過多年發(fā)展已取得了長足進步。法律法規(guī)中關于公眾參與的規(guī)定不斷完善，最為顯著的突破是2014年修訂的《環(huán)境保護法》首次在總則中規(guī)定了“公眾參與”基本原則，并設立了“信息公開與公眾參與”專章，對公眾參與作出了具體規(guī)定。此后，生態(tài)環(huán)境部制定了細化規(guī)則。與公眾參與相關的法律規(guī)范還分散在環(huán)境單行法及《立法法》《行政許可法》等法律法規(guī)中，共同構成了環(huán)境保護公眾參與的法律制度體系。

公眾參與環(huán)境保護包括參與環(huán)境立法、環(huán)境公共事務決策、環(huán)境司法、生態(tài)環(huán)境保護督察等多種形式。必須指出的是，環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境保護的前提，無論是何種形式的參與，都建立在充分的環(huán)境信息公開基礎上。

參與立法方面，不論全國性的法律還是地方性立法，立法機關都應向社會公開草案、征求意見。2014年《環(huán)境保護法》的修訂，開創(chuàng)了立法草案二次公開的先河。實踐中，立法機關會充分考慮公眾提出的意見和建議，如上海等地進行垃圾分類地方立法時，公眾對垃圾分類方法、回收處置等制度設計都充分發(fā)表了意見。

就公眾參與環(huán)境行政（執(zhí)法）而言，政府部門在規(guī)劃制定、環(huán)評審批、行政處罰等環(huán)境行政事務中都會為公眾提供參與渠道。以環(huán)評為例，現(xiàn)行法對公眾參與的時間點、參與方式、參與內容等都有細致的規(guī)定，并將公眾參與作為審批與否的重要審查因素。

就公眾參與司法而言，環(huán)境公益訴訟制度不斷完善，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量持續(xù)增加，產(chǎn)生了綠孔雀案、騰格里沙漠案等具有重大社會影響和生態(tài)（環(huán)境）效益的案件。環(huán)境司法中陪審員和專家輔助人制度的應用與發(fā)展，使得在環(huán)境案件審理中，公眾發(fā)揮著越來越重要的作用。