1月14日晚，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導意見》（下稱《意見》），明確提出要引導產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移，維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈完整性，促進形成區(qū)域合理分工、聯(lián)動發(fā)展的制造業(yè)發(fā)展格局。

《意見》提出，到2025年，中西部、東北地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力顯著提升，各地區(qū)比較優(yōu)勢充分發(fā)揮，立足國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素優(yōu)勢顯著提升，制造業(yè)布局進一步優(yōu)化、區(qū)域協(xié)同顯著增強。

受訪專家表示，隨著高鐵、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，新型城鎮(zhèn)化的加速，以及清潔能源的規(guī)模開發(fā)，中西部及東北地區(qū)的要素流動堵點已逐漸打通，中國制造業(yè)需要新一輪的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級來支撐實體經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

梯度轉(zhuǎn)移留住關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈

此前，《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》就已明確要求，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，強化中西部和東北地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力建設(shè)。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長陳耀告訴21世紀經(jīng)濟報道，《意見》在此時出臺，有助于提高國內(nèi)低梯度地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承接能力，引導市場將制造業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，避免產(chǎn)業(yè)鏈過度外遷，穩(wěn)定制造業(yè)比重，保障國內(nèi)大循環(huán)暢通。

《意見》提出，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)重點向中西部勞動力豐富、區(qū)位交通便利地區(qū)轉(zhuǎn)移。促進技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)中心城市、省域副中心城市等創(chuàng)新要素豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚地區(qū)轉(zhuǎn)移。

陳耀表示，目前國內(nèi)不同地域間仍存在明顯的發(fā)展差距，東部地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的壓力，而中西部及東北地區(qū)的工業(yè)化進程仍處于快速發(fā)展期，有大量承接產(chǎn)能的空間。同時，國內(nèi)承接地也在面臨著國外的競爭，需在資源能源、用地用工、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面形成與東南亞等國家和地區(qū)的相對競爭優(yōu)勢。

在中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)所工業(yè)室主任付保宗看來，與東南亞一些國家相比，雖然我國勞動力成本不斷上升，但勞動力素質(zhì)也在逐步提高。2020年，16-59歲勞動年齡人口平均受教育年限10.75年，大專及以上受教育程度人口占比達到23.61%。綜合考慮勞動生產(chǎn)效率、健全產(chǎn)業(yè)配套體系和超大規(guī)模內(nèi)需因素，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境仍具有較強優(yōu)勢。

付保宗告訴21世紀經(jīng)濟報道，隨著綜合交通體系、現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快完善，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，以及西部清潔能源等優(yōu)勢資源規(guī)?；_發(fā)，中西部以及東北地區(qū)的要素流動堵點正在逐漸打通。隨著“一帶一路”倡議的深入推進、RCEP協(xié)定生效，中西部及東北地區(qū)的對外開放也將迎來新局面。

《意見》也提出，將以更大力度吸引和利用外資，提升外資利用水平，積極承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。鞏固東部地區(qū)在國際產(chǎn)業(yè)合作中的先導地位，加快中西部和東北地區(qū)開放步伐，支持中西部和東北地區(qū)承接加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移，培育全球重要加工制造基地和新增長極。

陳耀指出，疫情影響下，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定受到較大沖擊，而中國巨大的市場規(guī)模、完整的工業(yè)體系、完備的基礎(chǔ)設(shè)施和及時有效的疫情管控在全球范圍內(nèi)獨具吸引力，去年海外訂單的大量流向中國已經(jīng)讓不少外商意識到了中國的穩(wěn)定性優(yōu)勢。同時，今年最新施行的2021年版外資準入負面清單也在進一步縮減條目，深化制造業(yè)領(lǐng)域開放，其中自貿(mào)試驗區(qū)負面清單制造業(yè)條目實現(xiàn)清零，為中國爭取更多跨國企業(yè)投資提供了土壤，也為東中西各區(qū)域承接海外制造業(yè)轉(zhuǎn)移提供了新的契機。

向中西部及東北地區(qū)升級式轉(zhuǎn)移

《意見》提出了具體的產(chǎn)業(yè)承接方向，西部地區(qū)有序承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)國家重要的能源化工、資源精深加工、新材料、輕工產(chǎn)品等勞動密集型產(chǎn)業(yè)、綠色食品基地，以及區(qū)域性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)基地；東北地區(qū)加快高端裝備、航空等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級，深化與東部地區(qū)對口合作，拓展承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新空間；中部地區(qū)積極承接新興產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)移，建設(shè)內(nèi)陸地區(qū)開放高地，著力打造能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地；東部地區(qū)強化關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，加快培育世界先進制造業(yè)集群。

此前，工業(yè)和信息化部也發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄》并滾動更新，以各地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件等為基礎(chǔ)，按行業(yè)領(lǐng)域指導各地區(qū)重點承接產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，推動產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)力布局。

工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司撰文指出，《意見》是《目錄》的綱領(lǐng)，《目錄》是《意見》的細化，二者之間相輔相成，將共同推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作有序開展。

“國內(nèi)制造業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移不能只是廠房、生產(chǎn)線簡單的‘空間轉(zhuǎn)移’，設(shè)備、工藝以及環(huán)保標準都需要有很大改進?！标愐硎荆麄€轉(zhuǎn)移過程需要以產(chǎn)業(yè)升級為導向，而非傳統(tǒng)生產(chǎn)鏈的簡單復制，要實現(xiàn)承接地與轉(zhuǎn)出地的“雙贏”。

付保宗也指出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不能簡單理解為產(chǎn)業(yè)遷移或者企業(yè)轉(zhuǎn)移，而是要素資源站區(qū)域之間流動從而實現(xiàn)更優(yōu)配置的一個過程。如今北京等一線城市，土地成本、人力成本高企，一些傳統(tǒng)規(guī)模型企業(yè)生存空間受到壓縮，一些科研機構(gòu)也需要尋找科技成果孵化和產(chǎn)業(yè)基地，這也為中西部及東北地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級提供了契機。

《意見》也結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作實際提出了3種模式，一是推進產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上下游對接合作模式，打造具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈生態(tài)體系。二是創(chuàng)新區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式，支持東部地區(qū)通過托管、共建等形式支持中西部、東北地區(qū)發(fā)展。三是探索科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)移合作模式，鼓勵東部地區(qū)科技創(chuàng)新成果在中西部、東北地區(qū)孵化轉(zhuǎn)化。

付保宗指出，在3種模式中仍需堅持“以市場為主導，政府作引導”。需要在尊重企業(yè)主體地位的前提下，政府通過政策引導，搭建平臺或合作園區(qū)，推動企業(yè)探索“東部企業(yè)+西部資源”、“東部市場+西部產(chǎn)品”、“東部總部+西部基地”、“東部研發(fā)+西部制造”等協(xié)作模式，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率，最終實現(xiàn)“1+1>2”的區(qū)域合作效應(yīng)。

高載能行業(yè)向清潔能源優(yōu)勢地區(qū)集聚

在近年來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，不少承接地心態(tài)復雜，一方面需要通過承接搬遷企業(yè)刺激當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，另一方面又擔心會帶來過度污染，在環(huán)保問題上愈加審慎。

對此，《意見》中突出了碳達峰碳中和目標及生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等具體要求，提出要嚴格實施產(chǎn)能置換辦法，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。

付保宗強調(diào)，承接地不可能對來遷企業(yè)全盤接收，同樣需要按照高質(zhì)量發(fā)展要求，嚴格把控當?shù)氐馁Y源條件、環(huán)保要求以及碳排放指標，需要參照《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》以及《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄》對淘汰及限制類產(chǎn)業(yè)進行篩選。

依據(jù)《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄》要求，鐵合金冶煉（內(nèi)蒙古）、電石和燒結(jié)磚（廣西）、水泥熟料（重慶、四川）、超過當?shù)刭Y源及環(huán)境承載能力的大宗化學原料藥（云南）等均被列為當?shù)氐摹耙龑Р辉俪薪拥漠a(chǎn)業(yè)”。

《意見》還提出，在滿足產(chǎn)業(yè)、能源、碳排放等政策的條件下，支持符合生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求和環(huán)保、能效、安全生產(chǎn)等標準要求的高載能行業(yè)向西部清潔能源優(yōu)勢地區(qū)集聚。支持資源型地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，促進資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型升級。

“以風能和太陽能為主的新能源主要分布在西部地區(qū)，電力跨區(qū)域長距離輸送成本較高，由于能源供需錯配時常出現(xiàn)棄風棄光的情況，而如果在資源環(huán)境允許條件下，就近適當布局一些載能行業(yè)，能夠發(fā)揮能源與下游產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，可以省去長距離輸電造成的多余損耗?！备侗Ｗ谡f。

國家能源局數(shù)據(jù)顯示，2021年1-9月，全國棄風電量147.8億千瓦時，風電利用率96.9%，同比提升0.3個百分點；棄光電量50.2億千瓦時，光伏發(fā)電利用率98.0%，同比下降0.3個百分點。西部地區(qū)仍然是全國棄風棄光的重點區(qū)域。

付保宗表示，隨著風電和太陽能發(fā)電具備平價上網(wǎng)的條件，西部地區(qū)承接和吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能源優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，有序推動高載能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)集聚，促進能源與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)新能源就地消納，既可以有效提升全國資源利用水平，避免資源損耗，也可以從源頭減排，支撐實現(xiàn)“雙碳”目標。

陳耀指出，在后續(xù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，承接地需要順應(yīng)2021年中央經(jīng)濟工作會“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變”的要求。

“要明確減碳的核心是控碳，而不是控能。”陳耀建議，未來需要加快構(gòu)建以碳排放總量和碳排放強度為核心的直接控碳的考核體系，在設(shè)置控碳目標的基礎(chǔ)上，為高載能產(chǎn)業(yè)承接地區(qū)設(shè)置合理的能耗指標和土地指標，從而保障遷移產(chǎn)業(yè)的順利落地。