1月9日，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察集中通報(bào)的典型案例顯示，寧夏寧東能源化工基地（下稱“寧東基地”）和吳忠中衛(wèi)石嘴山等地違規(guī)上馬“兩高”項(xiàng)目、部分能耗替代指標(biāo)不實(shí)問題突出。 

三令五申之下，寧夏部分地區(qū)為何仍然頂風(fēng)違規(guī)上馬“兩高”項(xiàng)目？

未批先建等違規(guī)問題普遍存在

根據(jù)國家發(fā)改委印發(fā)的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》，未進(jìn)行節(jié)能審查，或節(jié)能審查未通過的項(xiàng)目，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

但此次中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組發(fā)現(xiàn)，寧東基地17個在建“兩高”項(xiàng)目均為未批先建。

根據(jù)通報(bào)，該基地寧夏寶利公司一期項(xiàng)目2016年6月開工建設(shè)，并于2017年3月建成投產(chǎn)，至今仍未辦理節(jié)能審查手續(xù)，長期違規(guī)生產(chǎn)；吳忠市太陽山開發(fā)區(qū)通達(dá)煤化公司二期110萬噸/年焦化、焦?fàn)t煤氣甲烷化制取10萬噸液化天然氣及配套項(xiàng)目，未經(jīng)節(jié)能審查于2020年9月開工建設(shè)，2021年5月被開發(fā)區(qū)管委會責(zé)令停止建設(shè)，但截至督察進(jìn)駐時仍在施工。

除未批先建“兩高”項(xiàng)目問題外，能耗替代指標(biāo)不實(shí)等問題也相繼暴露。

以中衛(wèi)工業(yè)園寧鋼公司140萬噸冶金焦項(xiàng)目為例，其于2021年4月開工建設(shè)，新增182萬噸煤炭消費(fèi)量指標(biāo)承諾通過減煤措施替代，經(jīng)督察組核查發(fā)現(xiàn)，其申報(bào)關(guān)停工業(yè)鍋爐累計(jì)減煤42.13萬噸，但2018年以來年均實(shí)際煤耗僅削減15.14萬噸，遠(yuǎn)小于申報(bào)減煤量；石嘴山市將淘汰洗煤企業(yè)的1000余萬噸洗選加工能力而非實(shí)際減少的煤炭消費(fèi)量作為煤炭減量指標(biāo)，并已使用100余萬噸指標(biāo)作為新建“兩高”項(xiàng)目的新增煤耗替代指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與政策要求不匹配

事實(shí)上，過去一年，寧夏發(fā)改委等部門一直明令禁止違規(guī)上馬“兩高”項(xiàng)目。去年6月，寧夏發(fā)改委發(fā)布消息稱，將采取10項(xiàng)措施，強(qiáng)力推進(jìn)能耗雙控工作。其中，明確提出，將全面梳理排查在建、擬建、存量“兩高”項(xiàng)目和不合理支持政策；對已建成的不符合國家和自治區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、“三線一單”要求及未落實(shí)產(chǎn)能置換和節(jié)能減排指標(biāo)的“兩高”項(xiàng)目堅(jiān)決予以關(guān)停，對擬建、在建項(xiàng)目堅(jiān)決停批停建。

但違規(guī)上馬“兩高”項(xiàng)目現(xiàn)象仍難根除，原因是什么？

“主要癥結(jié)在于部分資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和國家政策的要求匹配度不夠高，‘兩高’項(xiàng)目控制政策要求中缺乏針對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而量身制定的能耗考核方法與指標(biāo)體系。”國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登說。

他以寧夏為例指出，寧夏是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是我國現(xiàn)代煤化工高地，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有顯著高碳特征，傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)體系中占比偏高，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和電耗明顯高于全國平均水平，分別為全國平均水平的約4倍和2倍?！扒覍幭牡膶帠|基地是我國億噸級大型煤炭基地、國家級現(xiàn)代煤化工基地，當(dāng)?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟(jì)，勢必會基于寧夏獨(dú)特的煤炭資源優(yōu)勢而謀劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?！?/p>

“但目前在‘兩高’行業(yè)基本實(shí)現(xiàn)污染物超低排放的情況下，遏制‘兩高’項(xiàng)目盲目發(fā)展，主要圍繞嚴(yán)格落實(shí)能耗‘雙控’指標(biāo)展開。”彭應(yīng)登直言，像寧夏等經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動力依賴化石能源為主的地區(qū)，若完全受限于國家能耗“雙控”考核，部分地區(qū)或?qū)⒊霈F(xiàn)限產(chǎn)、停產(chǎn)現(xiàn)象，這將限制部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

能耗“雙控”應(yīng)轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心能源環(huán)境政策研究部副主任馮相昭說：“針對國家煤炭基地所在的西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在滿足黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展前提下，應(yīng)統(tǒng)籌考量終端產(chǎn)品市場需求與能源資源稟賦條件，科學(xué)研判，設(shè)立差異化分解能耗‘雙控’目標(biāo)，合理控制能源消費(fèi)總量并適當(dāng)增加管理彈性?！?/p>

彭應(yīng)登表示：“寧夏問題是共性問題，這警示我們，一方面要遏制‘兩高’項(xiàng)目發(fā)展，科學(xué)、精準(zhǔn)、合理地制定能耗‘雙控’指標(biāo)；另一方面，應(yīng)積極落實(shí)于去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，實(shí)施新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制方案，將能耗‘雙控’轉(zhuǎn)向碳排放‘雙控’。”

彭應(yīng)登進(jìn)一步指出，以往，可再生能源和原料用能均納入到能源消費(fèi)總量控制，對于可再生能源資源稟賦好、綠電發(fā)展?jié)摿Υ蟮奈鞅钡貐^(qū)而言，并不公平，也不利于激發(fā)地方發(fā)展可再生能源積極性?！跋乱徊綉?yīng)盡快優(yōu)化調(diào)整能耗核算方法，制定可再生能源用能和原料用能不計(jì)入能耗總量的實(shí)施細(xì)則。”

“此外，能耗‘雙控’指標(biāo)并不完全等同于碳排放‘雙控’指標(biāo)。”彭應(yīng)登說，“部分能耗總量大、強(qiáng)度高的項(xiàng)目、地區(qū)，碳排放總量、強(qiáng)度并不一定高。若只依靠能耗‘雙控’指標(biāo)考核，容易‘誤傷’可再生能源應(yīng)用比例高的項(xiàng)目及地區(qū)，所以僅依靠能耗‘雙控’指標(biāo)考核是不全面、不完善、不科學(xué)的。由于多數(shù)‘兩高’項(xiàng)目均以燃燒化石能源為主，污染排放與二氧化碳排放基本屬于同根、同源、同時，所以采用碳排放‘雙控’指標(biāo)控制‘兩高’項(xiàng)目是更為有效的手段。”