新反壟斷法將于2022年8月1日起施行。

素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的反壟斷法，時(shí)隔十四年后再修。

2022年6月24日，中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修改反壟斷法的決定，新法將于2022年8月1日起施行。2021年10月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)反壟斷法修正草案進(jìn)行了初次審議。

受訪專家均用“與時(shí)俱進(jìn)”評(píng)價(jià)新反壟斷法（下稱新法）。新法全文8466字，延續(xù)原有的八個(gè)章節(jié)，增加24處，修改條文10處，在加強(qiáng)行政壟斷監(jiān)管、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷規(guī)則適用、完善壟斷協(xié)議認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)者集中審查、法律責(zé)任等方面有所創(chuàng)新。

新法還進(jìn)一步明確，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，旨在制定與實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，建立起統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系。

“從實(shí)際效果來(lái)看，它是一次中修。不激進(jìn)，也不保守?！蔽錆h大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任孫晉向南方周末記者評(píng)價(jià)，新法展現(xiàn)出清晰的問(wèn)題意識(shí)和實(shí)施導(dǎo)向，會(huì)令今后反壟斷執(zhí)法工作更為穩(wěn)健、務(wù)實(shí)。

“市場(chǎng)化、法制化”

新法總則部分的第四條，增加了“堅(jiān)持市場(chǎng)化、法制化原則”的表述，在此前一審草案并沒(méi)出現(xiàn)。孫晉表示，這兩大基本原則的加入體現(xiàn)國(guó)家將新法作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的決心。

在孫晉看來(lái)，新法修訂發(fā)生在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從初級(jí)階段發(fā)展至高級(jí)階段的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，這是修法的一項(xiàng)重要背景。中國(guó)自1978年改革開(kāi)放到2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出了市場(chǎng)決定論，再到現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提出“市場(chǎng)化、法治化”的目標(biāo)，為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了更強(qiáng)的制度保障，也將對(duì)新法提出更高的要求。

另一項(xiàng)重要的修法背景是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨兩大主要難題，一是行政性壟斷，目前正處于對(duì)這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后堡壘攻堅(jiān)的階段；二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新型壟斷問(wèn)題，當(dāng)前正處于數(shù)字平臺(tái)從自由無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)到壟斷頻發(fā)的關(guān)鍵時(shí)期?！靶路ǘ?zhǔn)了這兩大重要問(wèn)題，做出立法上的突破?！?/p>

針對(duì)行政性壟斷，新法在第五條增加建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的條款。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。

新法第五章規(guī)定了行政性壟斷的具體違法形式，新增的有通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，或?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者實(shí)行不公平待遇等。

同時(shí)，新法對(duì)涉嫌行政壟斷行為的調(diào)查及事后整改做出具體規(guī)定。比如，在對(duì)涉嫌行政壟斷行為調(diào)查中，對(duì)涉嫌違反反壟斷法規(guī)定的可以對(duì)其法人和負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，并提出改進(jìn)措施。確有違反反壟斷法，則由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令整改，對(duì)直接責(zé)任人依法給與處分，反壟斷機(jī)構(gòu)還可向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議。事后，違法機(jī)關(guān)或組織還應(yīng)將改正情況書(shū)面上報(bào)給上級(jí)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

孫晉表示，這體現(xiàn)了反行政性壟斷領(lǐng)域的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，一是由過(guò)去兜底性的事中事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全鏈條監(jiān)管，二是將原本對(duì)壟斷行為的軟性約束上升為剛性約束。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度入法意味著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度由國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件上升至經(jīng)濟(jì)憲法?！胺磯艛喾◤拇顺蔀橐恢婚L(zhǎng)了牙的老虎，能承擔(dān)起啃下行政性壟斷的重任?！睂O晉說(shuō)。

在新法中，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的壟斷問(wèn)題，也有了極大的完善。

總則第一條采用了一審稿中“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的表述，同時(shí)在第九條強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則從事法律禁止的壟斷行為，第三章第二十二條再次強(qiáng)調(diào)具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者不得實(shí)施前述壟斷行為。

“實(shí)現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并重、發(fā)展與安全協(xié)調(diào)的立法目的?！睂O晉說(shuō)，新法既合理規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷亂象、防止資本無(wú)序擴(kuò)張，同時(shí)又給予經(jīng)營(yíng)者一定保障。

在立法討論過(guò)程中，曾有人提議新法設(shè)專章或者專門(mén)出臺(tái)一部法律規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷行為。孫晉認(rèn)為這種立法主張較為激進(jìn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)展中，應(yīng)給予一定試錯(cuò)空間。

重實(shí)際效果而非行為本身

“科學(xué)性”是清華大學(xué)社科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所副教授謝丹夏看到新法的第一印象，他從事法律經(jīng)濟(jì)學(xué)教育與研究多年，反壟斷效果判定與數(shù)字經(jīng)濟(jì)是他近年的研究重點(diǎn)。

新法發(fā)布后，受關(guān)注較多的是縱向壟斷協(xié)議設(shè)置有兩條“安全港”原則。法律規(guī)定，對(duì)于固定轉(zhuǎn)售價(jià)格和限定轉(zhuǎn)售最低價(jià)格，經(jīng)營(yíng)者能夠證明其縱向壟斷協(xié)議不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，不予禁止；其次是，經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)份額低于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并符合反壟斷機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件，也不予禁止。

謝丹夏向南方周末記者解釋，國(guó)際上早期將縱向壟斷協(xié)議看作是本身違法（行為本身構(gòu)成違法條件），但近年來(lái)，壟斷協(xié)議已不屬本身違法，“有了行為還得進(jìn)行效果分析，才能判斷是否違法”。

2022年5月10日，歐盟委員會(huì)正式審議通過(guò)新修訂的《縱向協(xié)議集體豁免條例》及《縱向限制指南》。修訂后的內(nèi)容保留了2010年版本的部分關(guān)鍵條款，包括適用安全港的30%市場(chǎng)份額門(mén)檻和不得享受安全港待遇的部分核心限制行為。

因此，縱向協(xié)議在某些情況下是可以提高社會(huì)福利或者市場(chǎng)效率的。比如，在汽車(chē)行業(yè)車(chē)企為了避免不同區(qū)域經(jīng)銷(xiāo)商低價(jià)促銷(xiāo)擾亂市場(chǎng)，常通過(guò)官方指導(dǎo)價(jià)限定汽車(chē)價(jià)格，同一品牌經(jīng)銷(xiāo)商無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，但好處在于該汽車(chē)品牌商降低交易成本，維持和擴(kuò)展了分銷(xiāo)體系，擴(kuò)大銷(xiāo)售規(guī)模。

新法將市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)和效果判定標(biāo)準(zhǔn)都作為豁免條件，“等于加了雙保險(xiǎn)，也便于應(yīng)對(duì)更多的實(shí)際、復(fù)雜的情形?！敝x丹夏說(shuō)。

由于橫向壟斷協(xié)議對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的危害性更大，新法并未對(duì)橫向壟斷協(xié)議設(shè)置“安全港”。

孫晉介紹，橫向壟斷協(xié)議類型，基本屬于國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的危害最為嚴(yán)重的卡特爾行為，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)其分析比較清晰，常被以本身違法原則予以違法性認(rèn)定。但縱向壟斷協(xié)議產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)損害常需要依托一定的市場(chǎng)力量，為縱向壟斷協(xié)議規(guī)制設(shè)立合理的邊界，可為縱向壟斷協(xié)議的合理分析提供重要的制度補(bǔ)充。

新法多處提到，需要證據(jù)證明經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為確有造成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，而是否具有限制、排除競(jìng)爭(zhēng)效果需要經(jīng)過(guò)客觀的經(jīng)濟(jì)學(xué)等科學(xué)量化分析。這也是謝丹夏認(rèn)為新法更具有“科學(xué)性”的表現(xiàn)。

謝丹夏列舉，效果分析需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)建模、市場(chǎng)定義、實(shí)證計(jì)量、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)分析方法，測(cè)量行為本身造成的效果是提高還是減少消費(fèi)者和社會(huì)福利?！斑@是更為科學(xué)的方向，值得推廣、引入更多科學(xué)的分析方法?！?/p>

降低企業(yè)合規(guī)壓力和執(zhí)法成本

新法另一個(gè)值得關(guān)注的變化是對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中條款的補(bǔ)充。

根據(jù)現(xiàn)行反壟斷法，企業(yè)實(shí)行投資并購(gòu)等行為，需要先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未經(jīng)申報(bào)不得實(shí)施集中。

謝丹夏團(tuán)隊(duì)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)門(mén)檻是比較低的，實(shí)際上大多數(shù)企業(yè)并沒(méi)有真正涉及壟斷行為。企業(yè)的申報(bào)壓力過(guò)大，同時(shí)也會(huì)造成行政、執(zhí)法資源浪費(fèi)。他認(rèn)為，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)需要提高，同時(shí)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)維度也應(yīng)重新選擇，可以考察更多維度。

在新法中，增加了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)的環(huán)節(jié)，若仍未申報(bào)者，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行調(diào)查。謝丹夏判斷新法公布后，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)要提高。

2022年6月27日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布了6部反壟斷法配套法規(guī)征求意見(jiàn)稿及起草說(shuō)明，其中經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)擬提升，對(duì)全球合計(jì)營(yíng)業(yè)額、中國(guó)境內(nèi)合計(jì)營(yíng)業(yè)額和單方中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額的要求，由現(xiàn)行100億元、20億元和4億元人民幣分別提高到120億元、40億元和8億元。除營(yíng)業(yè)額外，還引入被收購(gòu)方市值（估值）以體現(xiàn)其市場(chǎng)潛力等標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，新法也考慮到可能會(huì)產(chǎn)生“漏網(wǎng)之魚(yú)”。比如按營(yíng)業(yè)額申報(bào)，一些初創(chuàng)企業(yè)雖然沒(méi)有達(dá)到申報(bào)條件，但可能已經(jīng)占有較大的市場(chǎng)，實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中仍有可能產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果。這時(shí)候反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以要求其進(jìn)行申報(bào)，不申報(bào)即可啟動(dòng)調(diào)查。

新法在經(jīng)營(yíng)者集中部分還增加分級(jí)分類審查制度，這一項(xiàng)也被看作是新法的創(chuàng)新之舉。

謝丹夏分析，這一說(shuō)法取代了一審稿中“加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域的審查”的表述，分級(jí)分類可以按照壟斷危害性劃分，比如說(shuō)最不可能壟斷的行業(yè)或企業(yè)類型可以采用更為簡(jiǎn)易的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)申報(bào)成本，對(duì)重點(diǎn)高危的領(lǐng)域則可以考慮投入更多的行政資源。

新法取消四大重點(diǎn)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者集中審查，孫晉感到“欣慰”，他曾向全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局遞交的建議得以采納。

他表示，這一表述的問(wèn)題在于，立法缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，執(zhí)法機(jī)關(guān)依法專門(mén)針對(duì)這四大領(lǐng)域“特別關(guān)照”，有選擇性執(zhí)法之嫌。反壟斷執(zhí)法應(yīng)具有動(dòng)態(tài)性和公平性。反壟斷的重災(zāi)區(qū)可能發(fā)生變化，未來(lái)的重災(zāi)區(qū)未必是前述的四個(gè)領(lǐng)域，寫(xiě)入反壟斷法會(huì)自縛手腳?！拔磥?lái)新領(lǐng)域需要反壟斷時(shí)，傳統(tǒng)的資源、力量應(yīng)該如何調(diào)配？”

在新法中第十一條中也提到了“強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管力量”。孫晉強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前反壟斷執(zhí)法司法要求更高的專業(yè)能力，要繼續(xù)加強(qiáng)培訓(xùn)，尤其要吸收更多專業(yè)的碩博士畢業(yè)生，為反壟斷司法執(zhí)法注入“新鮮血液”，“我指導(dǎo)的近兩百個(gè)碩士和博士畢業(yè)生，能到市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)去就職的才兩個(gè)人”。

提高企業(yè)違法成本

此次受到廣泛關(guān)注的變化還有罰款額度的提高，此前反壟斷罰款力度輕一直被詬病。

新法規(guī)定，實(shí)施壟斷協(xié)議或?yàn)閴艛鄥f(xié)議提供實(shí)質(zhì)幫助的經(jīng)營(yíng)者，上年度沒(méi)有銷(xiāo)售額的罰款五百萬(wàn)元以下，尚未實(shí)施的罰款三百萬(wàn)元以下。行業(yè)協(xié)會(huì)組織違反壟斷協(xié)議由執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令整改，罰款三百萬(wàn)元以下。嚴(yán)重者可依法撤銷(xiāo)登記。

違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的違法企業(yè)罰款金額為上年度銷(xiāo)售額10%以下，不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的罰款處五百萬(wàn)元以下。

妨礙反壟斷執(zhí)法的行為罰款力度也明顯提高。

現(xiàn)行法中，未完成壟斷協(xié)議的實(shí)施者、行業(yè)協(xié)會(huì)和違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的企業(yè)均僅罰款50萬(wàn)元。罰款力度小，企業(yè)違法成本低，難以引起企業(yè)重視。

除了組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任外，新法增加違反反壟斷法壟斷協(xié)議的個(gè)人責(zé)任。比如，實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為，經(jīng)營(yíng)者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處以100萬(wàn)元以下的罰款。

謝丹夏表示，在國(guó)際范圍內(nèi)，新法規(guī)定的懲罰力度適中，以前是因相對(duì)較低而起不到足夠的威懾作用，如今提高懲罰力度相對(duì)更合理，有助于行業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

除行政處罰外，新法第六十七條還增加關(guān)于引入刑事責(zé)任的表述，即違反反壟斷法構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法治研究中心執(zhí)行主任劉曉春告訴南方周末記者，實(shí)施壟斷行為本身不會(huì)導(dǎo)致刑事責(zé)任，還是要依據(jù)刑法做出判斷。

值得注意的是，新法第六十條增加檢察院提起公益訴訟的表述。這意味著，實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者“恃強(qiáng)凌弱”的局面將被打破。

以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為例，企業(yè)實(shí)施壟斷行為危害社會(huì)公眾利益，但公民舉證困難，今后可以由檢察院運(yùn)用公權(quán)力對(duì)平臺(tái)提起訴訟。

劉曉春說(shuō)，目前，公益訴訟在個(gè)人信息領(lǐng)域、消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。未來(lái)，公益訴訟將成為反壟斷治理體系的重要環(huán)節(jié)。

她還觀察到一個(gè)有意思的現(xiàn)象，針對(duì)大型企業(yè)的公益訴訟，有可能在走完整個(gè)法律流程之前就能解決問(wèn)題。檢察院可以通過(guò)訴訟前公告的方式起到制裁性效果，敦促企業(yè)整改，提前達(dá)成和解。