淘汰落后產(chǎn)能應(yīng)合理把握力度和節(jié)奏

　　落后產(chǎn)能是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中積累的各種矛盾的外在表現(xiàn)，淘汰落后產(chǎn)能應(yīng)把握節(jié)奏，要準(zhǔn)備打“持久戰(zhàn)”而不是“殲滅戰(zhàn)”

　　落后產(chǎn)能的產(chǎn)生和存在是諸多深層次因素綜合作用的結(jié)果，淘汰落后產(chǎn)能應(yīng)堅持在完善市場環(huán)境、解決根源性問題上下工夫，應(yīng)科學(xué)、合理確定淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)和范圍，應(yīng)適度調(diào)控高耗能產(chǎn)品市場需求，應(yīng)完善項目審批、核準(zhǔn)機(jī)制。

　　學(xué)者建言 熊華文 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所效率中心副主任

　　加快淘汰落后產(chǎn)能對提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，提高技術(shù)裝備水平和產(chǎn)業(yè)競爭力具有重要意義。但落后產(chǎn)能的產(chǎn)生和存在是諸多深層次因素綜合作用的結(jié)果，必須從解決根源性問題出發(fā)，在全面系統(tǒng)的分析評價基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)、合理的制度設(shè)計，循序漸進(jìn)地予以推進(jìn)。

　　一、客觀、理性地看待落后產(chǎn)能的存在

　　不可否認(rèn)，我國工業(yè)部門中技術(shù)裝備水平較低、生產(chǎn)規(guī)模偏小的產(chǎn)能所占比重較高，嚴(yán)重制約了工業(yè)整體水平提高和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這一現(xiàn)象是在特定發(fā)展階段和特殊國情條件下產(chǎn)生的，是市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)制不完善、不成熟的必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中積累的各種矛盾的外在表現(xiàn)，應(yīng)理性、客觀地看待。

　　第一，由要素成本扭曲帶來的“利潤”是落后產(chǎn)能長期存在的基礎(chǔ)。

　　在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、制度比較完善的發(fā)達(dá)國家，資源成本、環(huán)境成本、社會成本能夠充分反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，落后產(chǎn)能就意味著生產(chǎn)效率低，生產(chǎn)成本高或產(chǎn)品質(zhì)量差，企業(yè)競爭力弱，將被市場競爭自然淘汰，無法存在。

　　我國落后產(chǎn)能之所以屢禁不止并有不斷“發(fā)展壯大”之勢，根本原因在于市場配置資源機(jī)制不成熟和要素成本價格扭曲條件下落后產(chǎn)能生產(chǎn)企業(yè)具有的“比較優(yōu)勢”。落后產(chǎn)能企業(yè)的社會成本、勞動力成本、環(huán)境成本、資源成本等存在嚴(yán)重扭曲，沒有完全反映到商品價格中，導(dǎo)致落后產(chǎn)能在市場競爭中有相當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。經(jīng)濟(jì)利益是落后產(chǎn)能長期存在的土壤和溫床。

　　第二，快速擴(kuò)張的市場需求擴(kuò)展了落后產(chǎn)能的生存空間。

　　近年來，落后產(chǎn)能問題比較嚴(yán)重的行業(yè)，也是市場需求快速擴(kuò)張、產(chǎn)品總產(chǎn)量快速增長的行業(yè)，如鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)。在市場需求快速擴(kuò)張條件下，往往伴隨著產(chǎn)品價格的大幅上升，由此激發(fā)了企業(yè)不斷擴(kuò)大產(chǎn)能的沖動。

　　但新上大規(guī)模產(chǎn)能的投資需求巨大，審批手續(xù)復(fù)雜，投產(chǎn)周期長，獲利風(fēng)險增大；而新上小規(guī)模產(chǎn)能或落后產(chǎn)能，投資小、見效快，審批手續(xù)簡單或可以逃避監(jiān)管，能夠利用上升的市場行情快速收回投資并實現(xiàn)盈利。這也是大多數(shù)行業(yè)在市場需求和產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長條件下落后產(chǎn)能不僅難以淘汰，反而隨之增長的主要原因。

　　第三，落后產(chǎn)能是相對的，具有明顯的時空特征。

　　落后產(chǎn)能是指在一定時間、空間范圍內(nèi)的低效生產(chǎn)能力。對落后產(chǎn)能的界定要考慮具體的時代特征，要尊重市場的選擇。我國是一個收入水平多層次的國家，存在較大的城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會差別，對產(chǎn)品技術(shù)和檔次的需求也自然是多層次的，每個層次都有其存在的自然條件和社會基礎(chǔ)。對這種包含落后產(chǎn)能的多層次“存在”的理性接受和客觀評價，是我們順利淘汰落后產(chǎn)能的理論基礎(chǔ)。

　　如采用400立方米—500立方米的高爐生產(chǎn)用于基建的螺紋鋼，成本大大低于大型高爐，是較為經(jīng)濟(jì)合理的；在西部人口稀少地區(qū)，采用1000噸／日規(guī)模的水泥生產(chǎn)線也更適應(yīng)當(dāng)?shù)厥袌鰲l件。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和多樣化需求，是落后產(chǎn)能和小規(guī)模產(chǎn)能合理存在的最好解釋。

　　第四，在特定發(fā)展階段，落后產(chǎn)能和小規(guī)模產(chǎn)能將長期存在，但通過管理和引導(dǎo)，可使其成為積極因素。

　　我國在長期歷史發(fā)展中積累的落后產(chǎn)能問題，以及在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展進(jìn)程中形成的新的低水平重復(fù)建設(shè)問題，不可能在短時間內(nèi)解決，落后產(chǎn)能和小規(guī)模產(chǎn)能的長期存在是必然趨勢。

　　小規(guī)模產(chǎn)能并不總是扮演著擾亂市場秩序、影響產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的角色。相反，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，合法合規(guī)的小規(guī)模產(chǎn)能是推動市場競爭和技術(shù)進(jìn)步的重要力量。正是由于這些產(chǎn)能的存在，非壟斷的市場競爭格局才得以實現(xiàn)，生產(chǎn)企業(yè)才能不斷提高技術(shù)水平、降低生產(chǎn)成本，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級才能順利完成。

　　小規(guī)模產(chǎn)能也是廣大中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的舞臺，只要管理和引導(dǎo)得當(dāng)，發(fā)揮“靈活”優(yōu)勢和“特色”優(yōu)勢，一樣能夠為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行注入活力，成為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的積極因素。[Page]

　　二、淘汰落后產(chǎn)能過程中出現(xiàn)的一些現(xiàn)象值得重視和反思

　　第一，落后產(chǎn)能不是造成行業(yè)產(chǎn)能過剩的主要原因。

　　若干實踐證明，通過淘汰落后產(chǎn)能抑制行業(yè)產(chǎn)能過剩，為先進(jìn)產(chǎn)能騰出市場空間，只是一種美好的“愿望”。例如，我國鋼鐵工業(yè)自2006年以來加大了淘汰落后的力度，但這一時期也是產(chǎn)能擴(kuò)張最為迅速的時期，產(chǎn)能過剩由當(dāng)年的8000萬噸升至2008年的1．6億噸。

　　如果抑制產(chǎn)能過剩不在合理配置資源和調(diào)控市場需求方面努力，而只是寄希望于短期內(nèi)淘汰落后產(chǎn)能來縮減總產(chǎn)能，寄希望于新建先進(jìn)產(chǎn)能不斷壓縮、取代落后產(chǎn)能的市場空間，則將有可能重蹈一邊大力淘汰、一邊大肆新建的覆轍。

　　第二，落后產(chǎn)能的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該科學(xué)，堅持因地制宜、少數(shù)特殊的原則。

　　設(shè)備規(guī)模大小不應(yīng)成為界定落后產(chǎn)能的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在很多領(lǐng)域和行業(yè)，設(shè)備規(guī)模小的生產(chǎn)能力不一定是落后的生產(chǎn)能力。在實踐中，落后產(chǎn)能的“落后”主要體現(xiàn)在資源消耗高，污染排放多，安全生產(chǎn)條件惡劣，產(chǎn)品質(zhì)量無保證等方面。因此，落后產(chǎn)能應(yīng)以環(huán)保、節(jié)能、安全、質(zhì)量等指標(biāo)進(jìn)行界定，同時考慮到可操作性，可輔以工藝技術(shù)路線、設(shè)備規(guī)模大小等指標(biāo)。

　　考慮到不同地域特點和市場需求特點，落后產(chǎn)能的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅持因地制宜原則，不宜制定全國統(tǒng)一的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)。其基本思路是大部分地區(qū)執(zhí)行相同標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)特殊地區(qū)、特殊領(lǐng)域執(zhí)行特殊標(biāo)準(zhǔn)，以杜絕各地競相“開口子”的現(xiàn)象。

　　第三，過快、過度淘汰落后產(chǎn)能也是一種浪費。

　　落后產(chǎn)能也是一種生產(chǎn)資源和社會資本，過快、過度淘汰勢必會造成新的資源浪費和資本沉陷，必須科學(xué)、審慎確定淘汰落后產(chǎn)能的范圍。

　　淘汰落后產(chǎn)能應(yīng)把握節(jié)奏，要準(zhǔn)備打“持久戰(zhàn)”而不是“殲滅戰(zhàn)”。短期內(nèi)大量淘汰落后產(chǎn)能，必然需要新建相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)能去填補(bǔ)落后產(chǎn)能留下的市場空間，新建過程又將是對鋼鐵、水泥、有色金屬等高耗能產(chǎn)品需求進(jìn)行拉動的過程，對這些行業(yè)遏制產(chǎn)能過快增長不利。據(jù)初步測算，2006年以來鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)量中約有30％—40％用于主要工業(yè)行業(yè)新建生產(chǎn)能力形成的市場需求，而新建生產(chǎn)能力中約有三分之一是為了彌補(bǔ)落后產(chǎn)能淘汰后留下的市場空間。

　　對一些尚具有改造利用潛力，或遠(yuǎn)未達(dá)到使用年限的產(chǎn)能進(jìn)行淘汰，雖然短期看降低了能源消耗，但從系統(tǒng)角度，已經(jīng)形成的既有生產(chǎn)能力不能發(fā)揮最大效用，又要通過新建產(chǎn)能去替代被淘汰產(chǎn)能留下的空間，實際上是一種更大的浪費。

　　第四，淘汰落后產(chǎn)能不能“一關(guān)了之”，應(yīng)尊重和引導(dǎo)企業(yè)合理創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值的本能動力。

　　淘汰落后產(chǎn)能不等于淘汰落后企業(yè)。歷史上大量通過合法程序設(shè)立的企業(yè)，雖屬于目前淘汰落后產(chǎn)能的范疇，但客觀上為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，應(yīng)尊重和引導(dǎo)企業(yè)合理創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值的本能動力。

　　基于小規(guī)模產(chǎn)能不可能完全淘汰這一事實，對部分規(guī)模雖小、但各項指標(biāo)良好、尚有改造潛力的產(chǎn)能，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)企業(yè)實施技術(shù)改造，生產(chǎn)特色產(chǎn)品，彌補(bǔ)先進(jìn)產(chǎn)能和大規(guī)模產(chǎn)能的市場空白。如水泥行業(yè)大型立窯改造為新型機(jī)立窯，中小型純凝火電機(jī)組改造為熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組等。

　　對部分有通過淘汰落后產(chǎn)能實現(xiàn)調(diào)整和升級意愿的企業(yè)，有關(guān)部門應(yīng)因勢利導(dǎo)，在政策允許范圍內(nèi)提供便利條件，推動產(chǎn)權(quán)交易、資源整合、聯(lián)合重組、做大做強(qiáng)。

　　三、科學(xué)推動落后產(chǎn)能淘汰的政策建議

　　第一，堅持在完善市場環(huán)境、解決根源性問題上下工夫。

　　深化生產(chǎn)要素市場化改革，使社會成本、環(huán)境成本、資源成本充分反映到商品價格中，通過價格、利潤等市場信號推動落后產(chǎn)能淘汰和退出，應(yīng)該是根本性手段。

　　近期，應(yīng)充分發(fā)揮差別電價、資源性產(chǎn)品價格改革、資源及環(huán)境保護(hù)稅費制度等政策的作用，利用環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、能耗限額、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查等手段，消除落后產(chǎn)能因要素成本價格扭曲帶來的比較“優(yōu)勢”，實現(xiàn)與先進(jìn)產(chǎn)能的全成本競爭，使落后產(chǎn)能無利可圖，通過市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制推動落后產(chǎn)能退出和淘汰。

　　第二，科學(xué)、合理確定淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)和范圍。

　　要盡快通過詳細(xì)周密的統(tǒng)計調(diào)查和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估論證程序，結(jié)合實際情況的發(fā)展變化，本著全局考慮、系統(tǒng)節(jié)約、最大化利用的原則，綜合各方面因素，科學(xué)合理地確定淘汰落后的目標(biāo)和范圍，并在相對較長一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定。

　　同時，應(yīng)針對近期內(nèi)可以合理保留，或通過改造后可以保留，適用于特定區(qū)域和特殊用途的小規(guī)模產(chǎn)能和設(shè)備，盡快出臺相關(guān)產(chǎn)能目錄和技術(shù)準(zhǔn)則。

　　第三，適度調(diào)控高耗能產(chǎn)品市場需求。

　　要繼續(xù)推進(jìn)地方政府績效考核體制和財稅體制改革，改變過度追求GDP快速增長，熱衷面子工程、形象工程和鋪攤子、上項目的局面，制定合理的經(jīng)濟(jì)增長速度目標(biāo)并予以堅持，通過把握房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、新項目建設(shè)的節(jié)奏和速度，將產(chǎn)業(yè)政策的重點從單方面遏制產(chǎn)能過快增長轉(zhuǎn)移到合理引導(dǎo)和調(diào)控市場需求上來，為淘汰落后產(chǎn)能創(chuàng)造機(jī)會和條件。

　　第四，完善項目審批、核準(zhǔn)機(jī)制。

　　嚴(yán)格按照規(guī)模、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能環(huán)保、質(zhì)量安全等市場準(zhǔn)入條件進(jìn)行新上項目的審批、核準(zhǔn)工作，不宜將總量控制、產(chǎn)能過剩等作為審批、核準(zhǔn)項目的先決條件，不宜設(shè)置除市場準(zhǔn)入條件外的軟性門檻和隱形門檻，加快項目審批、核準(zhǔn)的決策進(jìn)程，為先進(jìn)產(chǎn)能替代落后產(chǎn)能創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　要鼓勵落后產(chǎn)能企業(yè)的兼并重組和資源整合，在滿足相關(guān)條件的前提下提供項目審批和核準(zhǔn)方面的便利和優(yōu)先，引導(dǎo)這些企業(yè)對現(xiàn)有資源的最大化利用。