歷次水泥行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法在管控新建項目、調(diào)整增量、退出過剩產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)范行業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。產(chǎn)能置換方案的產(chǎn)能核定是環(huán)境容量、能耗限額和生產(chǎn)許可等批復的依據(jù)，也是中央環(huán)保督察和專項督查對水泥行業(yè)落實生態(tài)環(huán)境保護工作的產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)。

近日，工信部發(fā)布《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法（2024年本）》（以下簡稱《辦法》），受到業(yè)界廣泛關(guān)注。

一、《辦法》調(diào)整的背景

1.政策背景

《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）強調(diào)“化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點”，要求“嚴禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目”“產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案”。41號文件提到當時我國水泥“產(chǎn)能利用率僅為73.7%”“明顯低于國際通常水平”。為嚴禁新增水泥產(chǎn)能，新建項目和整改項目必須依照水泥產(chǎn)能置換政策，進行水泥熟料產(chǎn)能的等量或減量置換，這也是水泥產(chǎn)能置換政策的由來。

水泥產(chǎn)能置換政策以《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》的形式發(fā)布，以《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號）、《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號）、《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）、《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2021〕80號）等文件印發(fā)實施。

2.行業(yè)背景

自2022年起，受基建放緩、房地產(chǎn)業(yè)低迷和人口下降等因素疊加，水泥行業(yè)進入調(diào)整周期，形勢發(fā)生較大變化。

從需求和供給來看，我國水泥市場需求連續(xù)3年大幅下滑。2023年，全國累計水泥產(chǎn)量20.23億噸，同比下降0.7%，從全口徑看，同比下降約4.5%。2024年1-9月，全國累計水泥產(chǎn)量13.27億噸，同比下降10.7%。2023年水泥熟料產(chǎn)能利用率低于全國工業(yè)產(chǎn)能利用率（75.1%）平均水平，也低于2013年國務(wù)院41號文件提到的判定水泥為產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)（73.7%）的底線水平。

從盈利來看，2023年全國水泥利潤總額320億元左右，同比下降約50%。今年上半年水泥行業(yè)虧損10億元左右。

從產(chǎn)業(yè)集中度來看，截止到2023年底，前10家大企業(yè)集團的水泥熟料產(chǎn)能占全國總產(chǎn)能的57.9%，還有一些省份前三家水泥熟料產(chǎn)能集中度未達到60%。

從新建項目投資來看，擬新建項目數(shù)量急劇減少。根據(jù)省級工業(yè)和信息化主管部門的門戶網(wǎng)站公告，2018年至今，全國共公告新建水泥熟料項目產(chǎn)能置換方案168個。產(chǎn)能置換項目多集中在2020年（水泥產(chǎn)量23.77億噸，利潤總額1833億）和2021年（水泥產(chǎn)量23.63億噸，利潤總額1694億元），共有101個項目公告產(chǎn)能置換方案。自2022年起，公告的新建水泥熟料項目產(chǎn)能置換方案數(shù)量大幅下降，2022年與2023年共公告22個項目，2024年1-9月，僅公告水泥新建項目產(chǎn)能置換方案2個，行業(yè)投資策略開始轉(zhuǎn)向，新建項目投資數(shù)量斷崖下降。

二、《辦法》調(diào)整的主要內(nèi)容

1.產(chǎn)能核定方法發(fā)生重大變化，取消了《水泥熟料產(chǎn)能換算表》

《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法（2024年本）》明確“用于置換的產(chǎn)能數(shù)量，嚴格依據(jù)項目備案（核準）文件明確的產(chǎn)能確定，年產(chǎn)能天數(shù)按照300天計算”。

2.明確了1:1等量置換的五種情形

一是同一法人同一廠區(qū)內(nèi)產(chǎn)能置換。

二是西藏自治區(qū)區(qū)內(nèi)產(chǎn)能置換。

三是在“確因國家、省級的土地、交通、環(huán)保等規(guī)劃或地級市總體規(guī)劃調(diào)整”“搬遷地在同一地級市（州、盟、區(qū)等）范圍內(nèi)”。

四是白色硅酸鹽水泥、硫鋁酸鹽、鐵鋁酸鹽水泥熟料建設(shè)項目實施等量置換。

五是支持開展磷石膏資源化利用，“湖北、云南、貴州、四川、安徽等五省”新建水泥窯生產(chǎn)線處置磷石膏滿足條件的，實施等量置換。

3.對跨省項目產(chǎn)能置換限定更加嚴格，產(chǎn)能利用率低的省份原則上不跨省置換

為防止重點區(qū)域新增產(chǎn)能，避免產(chǎn)能利用率低的地區(qū)產(chǎn)能過剩加劇，對跨省產(chǎn)能置換設(shè)置了前提條件。首次明確了“位于國家大氣污染防治重點區(qū)域或前三年水泥熟料平均產(chǎn)能利用率低于50%的省份水泥熟料生產(chǎn)線開展產(chǎn)能置換，原則上不得從省外置換產(chǎn)能”。

4.產(chǎn)能指標的要求再次收嚴，僵尸產(chǎn)能等無法作為指標使用

除了工信部原〔2021〕80號原有的要求外，產(chǎn)能指標有效性再次收嚴。

一是備案、環(huán)評等審批手續(xù)不全的產(chǎn)能。

二是能效達不到現(xiàn)行版《工業(yè)重點領(lǐng)域能效標桿水平和基準水平》基準水平要求的水泥熟料產(chǎn)能。

三是2024年以來連續(xù)兩年每年運轉(zhuǎn)天數(shù)不足90天的水泥熟料產(chǎn)能。

四是因債務(wù)糾紛等原因?qū)е略O(shè)備無法拆除的或存在法院查封情況的水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能。

以上產(chǎn)能不能用于產(chǎn)能置換。

5.首次明確產(chǎn)能置換方案撤銷、變更和失效的情形

一是產(chǎn)能置換方案未實施或內(nèi)容發(fā)生重大變更的，經(jīng)產(chǎn)能轉(zhuǎn)出企業(yè)和受讓企業(yè)協(xié)商一致，省級工業(yè)和信息化主管部門核實確認后對方案予以撤銷或變更，并向社會公告。方案予以變更、撤銷和失效的，符合要求的產(chǎn)能可以繼續(xù)轉(zhuǎn)出。

二是產(chǎn)能置換方案自公告之日起兩年內(nèi)，項目建設(shè)企業(yè)應(yīng)完成備案和環(huán)評等手續(xù)，三年內(nèi)完成項目建設(shè)并點火投產(chǎn)，逾期產(chǎn)能置換方案失效。

三是已經(jīng)完成產(chǎn)能置換方案公告的，在本辦法實施前未開工建設(shè)的項目，應(yīng)于2026年12月底前完成點火投產(chǎn)；未完成的，2027年1月1日后產(chǎn)能置換方案失效。

6.再次提高新建項目準入門檻

一是用于新建項目置換的水泥熟料產(chǎn)能不能拆分轉(zhuǎn)讓。

二是“新建生產(chǎn)線應(yīng)當達到現(xiàn)行版《工業(yè)重點領(lǐng)域能效標桿水平和基準水平》中水泥玻璃行業(yè)能效標桿水平，環(huán)保績效水平應(yīng)當達到A級”。

7.給補齊產(chǎn)能指標的項目留出通道

為鼓勵合規(guī)生產(chǎn)，“用于改建或補齊已建成項目的水泥熟料產(chǎn)能拆分轉(zhuǎn)讓不能超過兩個項目”。

三、《辦法》調(diào)整后的關(guān)注和影響

1.關(guān)注實際產(chǎn)能與備案產(chǎn)能統(tǒng)一

《辦法》取消了2014年起沿用至今的《水泥熟料產(chǎn)能換算表》，今后不再以窯徑為依據(jù)核定產(chǎn)能。這釋放出信號，下一步要解決實際產(chǎn)能大于批文（備案）產(chǎn)能的問題。在制定補充產(chǎn)能指標的置換方案時，要關(guān)注固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查（能評）、建設(shè)項目環(huán)境影響報告（環(huán)評）、水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可對于備案產(chǎn)能的同步更新。

2.利用《辦法》實施存量項目的改建或補齊產(chǎn)能指標

之前企業(yè)主要利用水泥產(chǎn)能置換政策來新建項目。在這一輪調(diào)整周期，行業(yè)形勢變化較大，預期減弱、投資回報率走低，產(chǎn)能置換、環(huán)保、雙碳、能源、資源等政策不斷趨嚴，企業(yè)已經(jīng)從新建項目轉(zhuǎn)向存量項目，將更多地利用《辦法》實施存量項目改建或補充指標產(chǎn)能的置換。企業(yè)主動瘦身，及時處置自身的低效產(chǎn)能，產(chǎn)能指標用于主要市場的產(chǎn)能布局優(yōu)化。

3.推進聯(lián)合重組，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)集中度

目前水泥的市場格局已經(jīng)基本固定。今后投資發(fā)展的重心是整合區(qū)域市場，提升區(qū)域集中度，增強區(qū)域市場主導能力。對于重資產(chǎn)投資的傳統(tǒng)行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退出產(chǎn)能渠道機制的建立完善是漫長而復雜的，聯(lián)合重組的挑戰(zhàn)與機遇并存。置換政策調(diào)整的方向是支持整合存量市場，促進低效產(chǎn)能退出，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)集中度。

4.關(guān)注產(chǎn)能置換方案有效期對項目進度的影響

《辦法》明確了產(chǎn)能置換方案失效的幾種情形。有些項目已經(jīng)完成產(chǎn)能置換方案公告，但受市場、資源、環(huán)保、能耗指標等影響難以如期落地，撤銷產(chǎn)能置換方案后產(chǎn)能指標存在失效的風險，這些對于企業(yè)投資、招商引資合同履約來說，都會產(chǎn)生較大影響，對此要有充分評估和應(yīng)對策略。

總的來說，《辦法》在內(nèi)容和流程上有了很大的調(diào)整，合規(guī)是企業(yè)的第一要務(wù)，要及時根據(jù)形勢變化和政策調(diào)整做好戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，實現(xiàn)長期穩(wěn)健發(fā)展。