外資并購遭遇第三道檻 部際聯(lián)席醞釀審查機制
外資并購進入中國的“安檢門”正在加快搭建。
記者獲悉，繼日前發(fā)布《建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》后，商務(wù)部外資司目前正在進一步討論制定關(guān)于此規(guī)定的操作實施細則和規(guī)程。
據(jù)商務(wù)系統(tǒng)知情人士透露，根據(jù)目前對細則安排的內(nèi)部討論意見，我國可能將建立類似于美國海外投資委員會（CFIUS）的組織，旨在管理外資并購安全的國家安全審查機制也將推出。
在此機制下，將可能設(shè)立一個有國務(wù)院多個相關(guān)部委局和一些重要行業(yè)協(xié)會參加的、類似“部際聯(lián)席會議”的安全審查機構(gòu)。安全審查機制的執(zhí)行標準，將以行業(yè)和資金規(guī)模作為雙重參考。
“有可能列出一份戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)的清單。這份清單包含了很多行業(yè)，同時劃分也很細。”商務(wù)系統(tǒng)一位參與細則討論的知情人士表示，有關(guān)需要進行并購安全審查的行業(yè)領(lǐng)域、金額范圍等標準，都將在商務(wù)部正在制定的實施細則中得到解決。
多個部委行協(xié)參與聯(lián)席審查
據(jù)了解，早在2009年初，《國家安全審查機制方案》就已基本完成。但由于時值國際金融危機爆發(fā)，全球經(jīng)濟形勢尚未明朗，該方案被擱置下來。
在今年1月的全國商務(wù)工作會議上，商務(wù)部部長陳德銘提到將“創(chuàng)新利用外資管理模式”，“將外資準入管理與經(jīng)營者集中反壟斷審查、外資并購安全審查有機結(jié)合起來，依法保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全?！?/FONT>
這是商務(wù)部首次把“依法保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全”寫入年度工作報告中的利用外資部分中。
據(jù)記者了解，我國建立國家產(chǎn)業(yè)安全審查機制，將參照美國辦法，建立所有相關(guān)部門參與的外資審查機構(gòu)，根據(jù)我國情況制定細則。
根據(jù)外資并購制度規(guī)定，安全審查的范圍包括：外國投資者并購境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國防安全的其他單位；外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實際控制權(quán)可能被外國投資者取得。
“與前幾年媒體廣泛使用的‘經(jīng)濟安全’概念不同，這里使用了國家安全和國防安全兩個概念。而且比較具體規(guī)定了涉及國家安全的6個領(lǐng)域?！?北京新世紀跨國公司研究所所長王志樂說。
他表示，有了比較明確的規(guī)定，可以防止把一般領(lǐng)域的企業(yè)間的重組并購動輒上升為國家安全，混淆企業(yè)利益博弈與國家安全的關(guān)系。
目前，商務(wù)部內(nèi)部正在就規(guī)定的實施細則進行討論。據(jù)參與討論的商務(wù)系統(tǒng)人士透露，安全審查重點鎖定“涉及國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)”，包括國防敏感工業(yè)部門（裝備類、戰(zhàn)略高科技類）、基礎(chǔ)及壟斷型產(chǎn)業(yè)（礦產(chǎn)、電網(wǎng)、鐵路、電信、公用設(shè)施、物流、農(nóng)業(yè)等）；行業(yè)主導或骨干企業(yè)（市場份額、技術(shù)品牌重要性）；外商投資背景審查（是否受政府控制）；投資對本國市場壟斷的可能性；對本國環(huán)境生態(tài)或居民健康的危害等。
在此機制下，將會出現(xiàn)一個類似于“部際聯(lián)席會議”的機構(gòu)——包括國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國防科工委、科技部、農(nóng)業(yè)部、國資委、銀監(jiān)會、國家工商總局以及稅務(wù)總局等多個部委和一些重要的行業(yè)協(xié)會都將納入其中。
由于美國海外投資委員會的調(diào)查屬于機密事務(wù)，它并不一定會向有關(guān)企業(yè)透露自己調(diào)查的具體方向，調(diào)查對象亦無法在法庭上挑戰(zhàn)該委員會的決定。
目前尚不清楚我國未來的聯(lián)席委員會審查將以何種方式展開，但據(jù)商務(wù)系統(tǒng)人士透露，可以確知的是，安全審查與反壟斷的調(diào)查將是互相獨立的，后者對外資并購的審查主要是集中在并購行為對產(chǎn)業(yè)競爭的影響層面，而非國家或產(chǎn)業(yè)安全。
根據(jù)有關(guān)機制設(shè)計，商務(wù)部將負責受理外商投資企業(yè)并購國內(nèi)企業(yè)的安全審查的申請，在受理這些申請之后向部際安全審查的聯(lián)席會議，提請審查，并執(zhí)行相關(guān)的審查決定。
審查將參考行業(yè)和資金規(guī)模
在《建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》發(fā)布后，業(yè)界面臨一些困惑。
“如何區(qū)別《反壟斷法》中的合并控制審查與《規(guī)定》中的安全審查，是有待澄清的問題，因為理論上存在同時面對兩種審查的可能?！睔W盟商會競爭子工作組主席Francois Renard在2月日發(fā)給本報記者的郵件中表示：
2009年7月，商務(wù)部對《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》進行修改，刪除第五章“反壟斷審查”，而對經(jīng)營者集中申報標準的相關(guān)問題，以我國反壟斷法和《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》為依據(jù)。[Page]
這次出臺的規(guī)定，又提出并購安全審查。
曾任商務(wù)部跨國研究中心主任的王志樂對此給出的解釋是：不管外資還是內(nèi)資企業(yè)，都有搞壟斷破壞市場秩序的可能，甚至連國有企業(yè)、政府都有可能壟斷，《反壟斷法》解決的是此類問題，從性質(zhì)到范圍，與《規(guī)定》都是不同的。
此外，據(jù)記者了解，未來國家安全審查機制的執(zhí)行標準，將可能以行業(yè)和資金規(guī)模雙重為參考。
“有可能列出戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)的清單，但由于行業(yè)之間差異性很大，所以達到多少金額、占市場比例多少需要接受審查，不能一概而論?！鄙鲜鰠⑴c細則討論的知情人士告訴記者，這份清單根據(jù)國際慣例是不需要對外公開的，包含了很多行業(yè)進去，同時劃分也很細。
不過記者獲悉，目前正在修訂的第五版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，將與安全審查清單有一定的相關(guān)性。這份《目錄》旨在進一步優(yōu)化外商在中國投資的結(jié)構(gòu)，最快可在今年內(nèi)出臺。
其中鼓勵類的行業(yè)主要包括：新能源、新材料、生物醫(yī)藥、高端制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。此外，鼓勵跨國公司在中國設(shè)立研發(fā)中心和延伸產(chǎn)業(yè)鏈。
對此，F(xiàn)rancois Renard表示， “自去年6月《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度》的草案公布以來，許多問題已經(jīng)得到解決，然而《通知》仍然引發(fā)了一些擔憂，例如對于行業(yè)的定義過于寬泛?！?/FONT>
圍繞清單產(chǎn)生的另一個焦點，是需要審查的金額范圍。據(jù)參與內(nèi)部研討的人士透露，圍繞并購金額與國家安全的關(guān)系，引發(fā)了不少爭論。
“由于每個行業(yè)的大小不同，特點也不一樣，很難精準地判斷一個并購案金額達到多少就影響國家安全了，而且行業(yè)的情況是變動的，但是標準難以隨著行業(yè)的變化而變化?！币晃粎⑴c研討的人士告訴記者。
此外，每一個行業(yè)的階段性情況也不同。
“在行業(yè)發(fā)展初期，需要并購，讓外資整合整個行業(yè)，這時是應(yīng)該鼓勵的；而在行業(yè)的發(fā)展成熟期，比如3－5家企業(yè)就占了整個行業(yè)的70％－80％，就不應(yīng)該再鼓勵了?！鄙虅?wù)部研究院跨國經(jīng)濟研究中心主任何曼青說。
而且按照現(xiàn)行規(guī)定，3000萬元以下的外資并購項目，審批權(quán)已經(jīng)下放到地方，需要新的規(guī)定把他們納入這一機制之中。
因此，關(guān)于需要進行安全審查的并購案的金額范圍，目前商務(wù)部內(nèi)部尚未達成明確意見。
外資填補4萬億重組資金缺口
2003年前后，外資并購在我國一度占FDI投資5%。之后，隨著跨國公司開始并購我國戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)，國家經(jīng)濟安全問題引起各方關(guān)注。從2006年起，外資財團在中國市場的并購工作遭遇越來越多的阻力。
IBM2008年6月發(fā)布的《全球CEO調(diào)查報告》表明，受訪的全球1130位CEO中，僅24%的人傾向于在中國市場上采用并購以實現(xiàn)增長。
據(jù)王志樂介紹，與全球跨國并購相比，我國外資并購總額還相當?shù)汀?004年到2009年，我國實際使用外資總額約4900億美元，其中外資并購總額僅有90億美元。外資并購占外商投資總量不到2%。遠遠低于全球平均水平。
“中國現(xiàn)有國企40多萬家，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，進行資產(chǎn)重組至少需要4萬億元，如此巨大的資金缺口，靠國內(nèi)的非國有企業(yè)投資顯然滿足不了，外資并購是一支需要借助的力量?！焙温嗾f。
國內(nèi)輿論對外資并購的擔憂，主要指向兩種結(jié)果：一是外資并購以消滅國內(nèi)競爭對手，獲取國內(nèi)市場份額甚至壟斷為目的；二是外資把并購企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槠湎聦僖患摇凹葲]有知識產(chǎn)權(quán)，也沒有核心技術(shù)”的加工企業(yè)。
而這兩種可能性，都將被納入正在搭建的安全審查系統(tǒng)的審查范圍內(nèi)。
在這一系統(tǒng)搭建完成后，外資進入中國并購將經(jīng)過三道門檻：一是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》下的產(chǎn)業(yè)準入門檻；二是《反壟斷法》針對市場集中度的審查。三是安全審查。
部分專業(yè)人士相信，隨著我國外資并購法規(guī)的不斷完善與并購環(huán)境的優(yōu)化，中國將會迎來如同美國在20世紀90年代那樣的跨國并購熱潮，成為亞洲乃至世界最大的并購中心之一。
“中國的吸收外資中97%是以綠地直接投資實現(xiàn)的，并購只占到3%，也許今后可能會是8%、10%的速度發(fā)展上去，中國市場吸收外資并購會越來越多?！鄙虅?wù)部發(fā)言人姚堅在2月17日表示。
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