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城鎮(zhèn)化背后的博弈

證券市場周刊 · 2013-09-30 13:58

  城鎮(zhèn)化并不一定帶動經(jīng)濟增長,而實施過程中如何應對各種復雜的利益關系也是一個難題。

  中國官方已經(jīng)多次公開表態(tài)將要通過城鎮(zhèn)化改革來強化市場機制和法治建設,提高私人部門在經(jīng)濟活動中的地位。改革的決心毋庸置疑,不過難題在于實施過程中如何應對錯綜復雜的利益關系,尤其是中央政府和地方政府之間。

  首先需要明確的是,城鎮(zhèn)化并不一定帶動經(jīng)濟增長,經(jīng)濟增長才是城鎮(zhèn)化的基礎。二十一世紀以來,經(jīng)濟增長最快的經(jīng)濟體沒有經(jīng)歷明顯的城市化率的提高。亞洲發(fā)展銀行的研究也表明,將教育程度提高、人力資本積累、基礎設施建設程度和工業(yè)密集度等因素考慮進去之后,城鎮(zhèn)化率提高對經(jīng)濟和居民收入增長的貢獻也明顯降低。

  缺乏經(jīng)濟增長的城市化會給中國帶來風險,包括貧民窟和收入分配不公。相反,經(jīng)濟增長推動的城鎮(zhèn)化可以提高勞動力和產(chǎn)業(yè)的聚集度、教育和信息分享程度、資源投入的使用效率。這些成果進而幫助推動勞動生產(chǎn)率的提高和工資收入的上漲。

  這樣看來,中國地方政府熱衷于追求經(jīng)濟增長的習慣自然有助于推動城鎮(zhèn)化。然而,在不計代價追求經(jīng)濟增長的模式下,中國不僅創(chuàng)造了現(xiàn)代化的大都市,也帶來了過熱的房地產(chǎn)市場、過度依賴基礎設施投資、高企的地方政府債務負擔。要改變這樣的狀況,中國需要在更為統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策指導下進行城鎮(zhèn)化,這也意味著中央政府的權(quán)威需要鞏固。

  根據(jù)聯(lián)合國的估算,在過去三十余年里將城市化率翻番的中國,還將貢獻約3億新增城市人口。此外,中國擁有百萬人口的城市從100個增至221個,五百萬人口的大都市將從14個增至23個,遠遠超過歐美國家的水平。中國官方估算每個城鎮(zhèn)化人口的投入成本約為10萬元,2億農(nóng)民工和3億新增城市人口需要50萬億元的投入。實際上,在人口老齡化過程中,這一數(shù)額還可能會增加。在地方政府還企圖擺脫近20萬億元的債務負擔之際,讓它們再承擔城鎮(zhèn)化成本頗有難度。那么城鎮(zhèn)化所需的巨大成本,那么該由誰來支付呢?

  可以預見,中央政府不得不主動承擔責任。目前土地財政對地方政府至關重要。不過即便在一個多元化的政治模式下,中央政府也需要保留對土地政策的決策權(quán),同時承擔社會保障和公共投資的成本。地方政府職能和收入來源也應當改革。地方政府需要在中央轉(zhuǎn)移支付之外拓展其財政收入渠道,包括增加地方稅種和發(fā)行市政債融資,同時從基建投資和經(jīng)濟增長的主導者轉(zhuǎn)型成為更優(yōu)質(zhì)公共服務的提供者。

  更長期看,城鎮(zhèn)化的支出可以通過勞動生產(chǎn)率的提高來彌補。相比于過去通過制造業(yè)和基建投資推動經(jīng)濟增長,未來中國政府將會在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、鼓勵教育和醫(yī)療服務等方面下更多功夫,而這些領域的投資增長在以往十分緩慢。此外,中國還將開發(fā)勞動密集行業(yè)以維持就業(yè)率。

  成功的城鎮(zhèn)化不僅需要堅定地執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟政策,更需要處理好地方政府和中央政府的關系。否則,那么城鎮(zhèn)化和戶籍改革的前景的不確定性將會增加——地方政府的行為如果不受中央政府強大財權(quán)的約束,很容易使中央通過平穩(wěn)的經(jīng)濟增長帶動城鎮(zhèn)化的目標在執(zhí)行過程中大打折扣。

  在這方面,中國可以借鑒美國的經(jīng)驗。在兩次世界大戰(zhàn)過程中,美國聯(lián)邦政府鞏固了自身的財政權(quán)力,建立了完善的市政債市場和轉(zhuǎn)移支付制度,有效地改變了州政府大手大腳借貸和開支的問題,約束了州政府的財政權(quán)力。

  中國即將踏上的城鎮(zhèn)化道路將不同于西方國家所經(jīng)歷的歷史,不僅時間更短,而且還要同時完成使經(jīng)濟再平衡的任務,并調(diào)和中央和地方政府對于經(jīng)濟增長目標的矛盾。只有先處理好這些問題,中國的城鎮(zhèn)化目標才不至于半途而廢。

編輯:王欣欣

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