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市政債或?qū)?化解地方債風(fēng)險為城鎮(zhèn)化融資

經(jīng)濟參考報 · 2013-12-23 09:32

  最近,財政部、中國人民銀行等部委啟動市政債的研究工作。據(jù)了解,此項研究的政策指向是化解地方債風(fēng)險和為城鎮(zhèn)化融資,基本原則是發(fā)展真正意義上的市政債,即由原來的代發(fā)代辦的地方債轉(zhuǎn)向自主發(fā)行的市政債。專家預(yù)期,管理層在論證和認可此項研究后,或?qū)⒂诿髂陜蓵笳絾邮姓圏c。

  據(jù)了解,財政部最近召集各省級財政廳官員,進行地方債務(wù)問題的相關(guān)討論和培訓(xùn)。一位參加這次培訓(xùn)的高層人士透露,財政部在這次培訓(xùn)討論中透露出推進地方債務(wù)改革,發(fā)展市政債的積極信號?!案鶕?jù)目前多個部委研究的方案,我國要推進的市政債,將以地方政府或者授權(quán)機構(gòu)為發(fā)行主體,以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源,把一直以來地方政府的隱性、不規(guī)范債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性、規(guī)范債務(wù)?!必斦控斂扑嘘P(guān)專家表示。

  國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀研究部研究員魏加寧表示“管理層有意配合新型城鎮(zhèn)化融資中涉及地方投融資體制改革的相關(guān)內(nèi)容,進一步推進地方債務(wù)改革。地方政府實現(xiàn)真正意義上的自主發(fā)債,是未來財稅體制改革的突破口,應(yīng)盡快推進自主發(fā)行試點,并過渡到完全市場化自主發(fā)行?!?

  財政部財科所提交給國家發(fā)改委的一份城鎮(zhèn)化融資報告建議用市政債解決城鎮(zhèn)化融資和化解地方債務(wù)問題。財科所有關(guān)專家表示,提交的報告明確提出,城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資必須建立約束力更高的地方公債制度,而所謂的地方公債制度即和發(fā)達國家市政債類似。

  興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委分析稱,近年來,融資方式多元化和復(fù)雜化使得地方政府性債務(wù)更加隱蔽,風(fēng)險埋藏更深。有關(guān)機構(gòu)的研究報告指出,地方融資平臺發(fā)債發(fā)展很快,2012年超過了6000億元的發(fā)行規(guī)模,但仍存在虛假出資、信息披露不充分、市場評級不高、不納入預(yù)算管理、依賴政府財政補貼等問題,最重要的是無法承擔(dān)公益性項目的融資職能。

  據(jù)預(yù)測,中國城鎮(zhèn)化目標是未來10年新增4億城鎮(zhèn)人口,該過程可拉動40萬億元人民幣的投資規(guī)模?!皫讉€部委目前比較一致的意見是,在城鎮(zhèn)化過程中探索建立規(guī)范的、市場化的市政債融資機制?!眹野l(fā)改委有關(guān)人士表示。

  一位參與方案起草的專家表示,“目前財政代理發(fā)債市場化程度低、規(guī)模小、行政色彩強烈,且只能用于配套中央投資項目,無法滿足除此之外的公益性項目融資的需求。這種模式與市場經(jīng)濟國家真正的市政債相去甚遠?!彼f,按照目前的模式,地方政府債券還本付息由財政部代辦,這在一定程度上等同于中央為地方政府承擔(dān)隱性擔(dān)保;同時,當?shù)胤秸馄谙蜇斦坷U付應(yīng)付本息資金時,相關(guān)規(guī)定也僅有繳納罰息的懲罰措施,使得地方舉債隱含了風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的可能。

  研究報告認為,我國發(fā)展市政債券,應(yīng)借鑒成熟市政債券市場經(jīng)驗,嚴格遵循市場化原則,明晰相關(guān)各方的權(quán)責(zé);應(yīng)建立公開透明的發(fā)債決策機制,堅持“買者自負”原則,依靠市場機制約束發(fā)債主體行為,在出現(xiàn)償付和違約風(fēng)險時,按照市場化機制進行清算。

  對于中國市政債的運行模式,相關(guān)部委根據(jù)中國國情提出初步設(shè)計。最近中國人民銀行、中國銀行間市場交易商協(xié)會等起草的一份研究報告指出,要進行市政債發(fā)行試點,嘗試“有收入型的市政債”,即當前的舉債對應(yīng)某個項目,這個項目完成后,將改善城市基礎(chǔ)設(shè)施,從而帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入,這種收入可能是使用者付費,也可能體現(xiàn)為政府的稅收(如財產(chǎn)稅),預(yù)期未來的收入可以還本付息,即自主安排發(fā)債。

  中國銀行間市場交易商協(xié)會市場創(chuàng)新部有關(guān)專家表示,“根據(jù)方案設(shè)計,未來的市政債是要通過城鎮(zhèn)化事權(quán)主體發(fā)行市政債券,形成市場化可持續(xù)的融資機制,一方面解決市政建設(shè)中財權(quán)與事權(quán)錯配的問題,另一方面實現(xiàn)地方政府融資平臺的規(guī)范化,降低財政風(fēng)險和金融風(fēng)險?!?

  據(jù)了解,多個部委的研究方案總體上認為,未來的市政債分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)R话阖?zé)任債券由地方政府發(fā)行,以發(fā)行人的完全承諾、信用和稅務(wù)能力為保證;收益?zhèn)菫轫椖炕蚱笫聵I(yè)單位融資而發(fā)行的債券,以發(fā)行人所經(jīng)營項目的收入能力和財務(wù)自立能力來作擔(dān)保。對于市政債的責(zé)任監(jiān)督機制主要體現(xiàn)在三方面,一是要求地方政府公開預(yù)算、明確償債資金來源;其次,地方政府要對市政債的籌集、使用情況和效益問責(zé);其三,地方政府將設(shè)立專門的市政債監(jiān)管部門。

  有關(guān)部委的專家表示,目前我國地方政府信用評級制度的空白是推進市政債的一大阻礙。財政部部長樓繼偉日前表示,應(yīng)建立在地方政府信用評級基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制。據(jù)了解,財政部財科所、中國社科院、多家國內(nèi)的信用評級公司將進一步推進對地方政府評級的研究工作,為市政債破冰作好基礎(chǔ)工作。

編輯:曾家明

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