被譽(yù)為水泥行業(yè)最嚴(yán)厲的“38號(hào)文”，在上收審批權(quán)后依舊沒(méi)能遏制產(chǎn)能擴(kuò)張。如今，在全國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)中，水泥審批權(quán)再次率先下放，調(diào)控成效不禁讓人擔(dān)憂。

　　從“控制總量”到“抑制總量”，再?gòu)摹岸糁瓶偭俊钡健盎猱a(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩”。通過(guò)措詞的變化可以看出，水泥業(yè)的發(fā)展發(fā)生巨大變化，抑制產(chǎn)能過(guò)快增長(zhǎng)的問(wèn)題已不新鮮。

　　早在10年以前，行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)類(lèi)似呼聲，要控制水泥的總量增長(zhǎng)。2008年，國(guó)內(nèi)以華東為主的地區(qū)，出現(xiàn)了水泥總量增長(zhǎng)過(guò)快問(wèn)題，引起國(guó)務(wù)院的關(guān)注。

　　2009年9月底發(fā)布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（下稱(chēng)“38號(hào)文”）規(guī)定，水泥等產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)若需新建項(xiàng)目，必須報(bào)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織論證和核準(zhǔn)。

　　2013年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，取消和下放117項(xiàng)行政審批權(quán)利。但水泥、鋼鐵、電解鋁等“兩高一資”行業(yè)不在“下放、取消”投資審批權(quán)之列。

　　2013年12月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年版）》，規(guī)定水泥行業(yè)的行政審批項(xiàng)目由省級(jí)政府核準(zhǔn)。值得注意的是，鋼鐵、電解鋁等其他產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)審批權(quán)仍未放開(kāi)。

　　“挺出乎我的意料，感覺(jué)非常突然。”談及此次水泥審批權(quán)率先下放，中國(guó)建材規(guī)劃研究院水泥產(chǎn)業(yè)研究咨詢(xún)部主任高智坦言，“審批權(quán)下放后，省級(jí)政府就可以核準(zhǔn)項(xiàng)目，會(huì)不會(huì)越批越多，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩加??？”

　　審批之亂

　　CEI：你認(rèn)為造成如今水泥行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的原因是什么？

　　高智：一是盲目審批。投資體制改革后，水泥投資由批準(zhǔn)改為核準(zhǔn)，而且核準(zhǔn)權(quán)下放到省市級(jí)，一些地方政府為了招商引資，將項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)下放到地市級(jí)，甚至下放至縣市級(jí)。二是多頭審批。一些地區(qū)投資主管部門(mén)、工業(yè)主管部門(mén)都有項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)，部門(mén)之間缺少溝通，甚至競(jìng)相核準(zhǔn)水泥項(xiàng)目。2009年之后，國(guó)家把核準(zhǔn)權(quán)上收了，但仍然沒(méi)有制止住地方政府核準(zhǔn)水泥項(xiàng)目的行為。

　　2009年之后這幾年實(shí)際的水泥項(xiàng)目核準(zhǔn)還是在地方政府。由于水泥項(xiàng)目投資強(qiáng)度不大，投資者有1億元的自有資金就可以建，而且相對(duì)鋼鐵、化工等重工業(yè)，屬于見(jiàn)效比較快的項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目地方政府自然關(guān)注。

　　在市場(chǎng)需求快速增長(zhǎng)的拉動(dòng)下，在地方政府沒(méi)有把好“入口”的前提下，近年水泥產(chǎn)能增長(zhǎng)特別快。

　　CEI：從2009年“38號(hào)文”出臺(tái)到現(xiàn)在，水泥產(chǎn)能增加了多少？

　　高智：2009年“38號(hào)文”出臺(tái)前國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)全國(guó)在建擬建項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)在建項(xiàng)目418條、擬建項(xiàng)目147條，而這100多條屬于手續(xù)不全，按文件要求應(yīng)停止核準(zhǔn)的項(xiàng)目。最近我統(tǒng)計(jì)了一下，從“38號(hào)文”出臺(tái)到2013年底，全國(guó)一共增加了600多條水泥生產(chǎn)線。比2009年又多了100多條線，再加上那些手續(xù)不全的項(xiàng)目，這些生產(chǎn)線是誰(shuí)核準(zhǔn)的？自“38號(hào)文”發(fā)布后至2013年底，全國(guó)違規(guī)多建了200多條生產(chǎn)線，多增熟料產(chǎn)能近3億噸。

　　CEI：當(dāng)時(shí)上收審批權(quán)后，地方批項(xiàng)目的原因何在？

　　高智：地方政府靠水泥項(xiàng)目完成招商引資和GDP考核指標(biāo)是主要原因，為了招商引資，地方政府可謂使出渾身解數(shù)。比如，當(dāng)時(shí)按要求，規(guī)模達(dá)到日產(chǎn)5000噸的水泥項(xiàng)目，需要由國(guó)家環(huán)保部組織專(zhuān)家進(jìn)行環(huán)評(píng)，很多項(xiàng)目低報(bào)規(guī)模，因此出現(xiàn)了4800噸/日、4500噸/日等多種規(guī)模項(xiàng)目，這樣本省就可以審批了。

　　還有一些甚至沒(méi)有水泥行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的投資者，先通過(guò)各種辦法建設(shè)生產(chǎn)線，然后再賣(mài)給其他企業(yè)，或者拿到核準(zhǔn)的路條再去賣(mài)，路條都值1億~2億元。

　　非理性投資加劇

　　CEI：目前水泥行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩已相當(dāng)嚴(yán)重，為何還有那么多的企業(yè)和地方政府打算進(jìn)入這一領(lǐng)域？

　　高智：水泥的利潤(rùn)率在制造業(yè)中還算比較高的，前兩年銷(xiāo)售利潤(rùn)率能達(dá)到11%以上，高于制造業(yè)平均6％~7%的水平，水泥行業(yè)的賺錢(qián)效應(yīng)很明顯。2011年1噸水泥可以賺50多元，成為大量民間資本進(jìn)入行業(yè)的主要原因。盡管從2012年開(kāi)始水泥盈利水平開(kāi)始下降， 2012年水泥利潤(rùn)為30元/噸，2013年前10個(gè)月為21元/噸，但仍然是賺錢(qián)的。地方政府的積極性則是由過(guò)去以GDP為導(dǎo)向的考核模式造成的。

　　CEI：水泥行業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻低嗎？

　　高智：隨著水泥裝備的國(guó)產(chǎn)化，行業(yè)的投資門(mén)檻逐漸降低了，而且投資周期也比較快，基本是建設(shè)期一年，建設(shè)期后如果趕上好年景，一年就能把投資收回。水泥成為一個(gè)投資短、見(jiàn)效快的行業(yè)，有人把它當(dāng)成投資品，先建一條線，干一年把投資賺回來(lái)再賣(mài)掉。

　　CEI：地方政府在這方面起了什么作用？

　　高智：信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。一些地方給投資者誤導(dǎo)，認(rèn)為建多少項(xiàng)目都可以。而且，有的地方政府高估了本地區(qū)水泥消費(fèi)量，也造成誤導(dǎo)。

　　一些大企業(yè)對(duì)水泥項(xiàng)目的投資是非理性投資，明明某地的水泥產(chǎn)能比較高，可大企業(yè)憑借著優(yōu)勢(shì)，還擴(kuò)張產(chǎn)能，搶占市場(chǎng)和資源。

　　下放之憂

　　CEI：如今，水泥審批權(quán)再次下放，你對(duì)此有何看法？

　　高智：現(xiàn)在審批權(quán)下放，需要地方政府自己把握，把握得好才能執(zhí)行到位，如果各地都有自己的小算盤(pán)，按自己的意志去辦，不但現(xiàn)在化解產(chǎn)能過(guò)剩的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，而且未來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩可能更嚴(yán)重。

　　我之前看到網(wǎng)上呼吁把審批權(quán)下放，由市場(chǎng)配置資源是正確的，但2009年之后水泥行業(yè)的發(fā)展事實(shí)已經(jīng)擺在那里?！?8號(hào)文”已經(jīng)足夠嚴(yán)厲了，被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)厲”政策，但結(jié)果是水泥項(xiàng)目該怎么建還怎么建。如果是對(duì)資源和能源消耗不大的產(chǎn)品，由市場(chǎng)去配置沒(méi)有問(wèn)題，但對(duì)于水泥來(lái)說(shuō)，投資量說(shuō)小也不小，對(duì)資源和能源消耗十分巨大。此次下放水泥審批權(quán)我還是比較擔(dān)憂的。

　　CEI：最近出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn) 》（下稱(chēng)“41號(hào)文”）能否解決該問(wèn)題？

　　高智：“41號(hào)文”明確要對(duì)“38號(hào)文”之后所有項(xiàng)目進(jìn)行清理，清理之后該停建的停建，手續(xù)不全的要補(bǔ)辦手續(xù)，而且對(duì)違法違規(guī)的問(wèn)題也要給予處理，還要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，處理結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)。此外，要停止一切形式的產(chǎn)能擴(kuò)張的行為，包括所有生產(chǎn)線和粉磨站停止建設(shè)，措詞也比較嚴(yán)厲，叫“嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目”。

　　該文件中最關(guān)鍵的一點(diǎn)是提到投資主管部門(mén)、工業(yè)主管部門(mén)、國(guó)土、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等部門(mén)都要起到嚴(yán)格監(jiān)督檢查和嚴(yán)格管理，這是過(guò)去做的不夠到位的地方，涵蓋之前提到的多頭審批、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。工業(yè)和信息化部在制定針對(duì)“41號(hào)文”的實(shí)施細(xì)則，文件能夠落實(shí)，應(yīng)該能見(jiàn)到實(shí)效。

　　需要特別強(qiáng)調(diào)的是，“41號(hào)文”明確提出要嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，這是化解產(chǎn)能過(guò)剩的核心，必須堅(jiān)守。目前各省市也在制定本地區(qū)水泥工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，方案中對(duì)水泥產(chǎn)能目標(biāo)的確定要謹(jǐn)慎，要通過(guò)科學(xué)分析資源、能源、環(huán)境和市場(chǎng)的承載能力而確定，要以現(xiàn)有熟料總產(chǎn)能為“天花板”，不能突破。如果有些地方出于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，要進(jìn)行產(chǎn)能置換，千萬(wàn)不能拿淘汰粉磨站能力置換為熟料生產(chǎn)線，不能偷換概念。各地方政府對(duì)“41號(hào)文”的理解和執(zhí)行千萬(wàn)不能“跑偏”，否則會(huì)重蹈“38號(hào)文”的覆轍。

　　CEI：“41號(hào)文”能否成為淘汰落后產(chǎn)能的有效手段？

　　高智：“41號(hào)文”提到2015年底前淘汰目標(biāo)是除了按期應(yīng)該淘汰的落后產(chǎn)能之外，再淘汰1億噸。

　　這1億噸里面包括：過(guò)去的立窯是把窯關(guān)了變成粉磨站，這里有很多設(shè)備比較落后，這是1億噸淘汰目標(biāo)里的重點(diǎn)。二是日產(chǎn)2000噸規(guī)模以下的產(chǎn)能，除了其中生產(chǎn)特種水泥的項(xiàng)目外，都是下一步主要淘汰的目標(biāo)。三是比照《水泥行業(yè)準(zhǔn)入條件》的能耗、污染物排放指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的熟料生產(chǎn)線，只要企業(yè)的能耗、污染物排放指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，不管其是什么工藝、多大規(guī)模和什么時(shí)間建成的，都要列入淘汰范圍。這一次是階段性目標(biāo)，以后還將有新的目標(biāo)出臺(tái)?！?1號(hào)文”的淘汰目標(biāo)、任務(wù)和措施比較明確，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部也非常重視，政策很到位，能否見(jiàn)成效關(guān)鍵看執(zhí)行。