山西省晉中市的農(nóng)民袁年成春節(jié)前拿到了2013年全年養(yǎng)老金780元，比2012年增加了120元，每月養(yǎng)老金從55元漲到了65元。生活在30公里之外的太原市民李秀也拿到了她的養(yǎng)老金1320元，每月110元。

袁年成參加的是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（下稱“新農(nóng)保”），李秀參加的是城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（放心保）（下稱“城居?！保?。2月7日的國務院常務會議決定，在這兩項制度已基本實現(xiàn)全覆蓋的基礎上，依法將兩項制度合并實施。

多軌制和碎片化是當前中國養(yǎng)老保險制度的重要特征，也是備受詬病之處。中國的養(yǎng)老制度按照人員身份不同主要分為五種：一是針對在職職工的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，二是針對城鎮(zhèn)非固定就業(yè)等人群的城居保，三是針對農(nóng)村居民的新農(nóng)保，四是事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度，五是公務員養(yǎng)老保險制度。

這次改革并軌的是第二種和第三種。改革后，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面近5億人，這一數(shù)字大于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的3.2212億人。

清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏接受采訪時表示，新農(nóng)保早于城居保兩年試點，兩套制度模式幾乎完全相同，分成兩部分來管理運行完全沒有必要，反而造成了城鄉(xiāng)之間的流動不方便，將兩者合并是水到渠成之事。

楊燕綏也表示，兩項制度合并是經(jīng)辦機構和信息系統(tǒng)合并，并不直接導致參保人待遇的變化，但隨著中央轉移支付政策的進一步明確，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)參保人可能會有一定程度的提高。

有助戶籍制度改革

2009年下半年，國務院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。2012年，在全國所有縣級行政區(qū)全面開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作。

這次合并后，國務院要求在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面，與合并前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險保持基本一致。

楊燕綏說，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度體系是落實十八屆三中全會中城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，也是戶籍制度改革和建立統(tǒng)一的勞動力市場的配套政策之一。

地方制度創(chuàng)新已走到了中央政策之前，人社部新聞發(fā)言人李忠表示，目前已有15個省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)為4.975億人，不過人社部沒有單獨公布城居保的參保人數(shù)。城居保主要針對城鎮(zhèn)年滿16周歲以上，沒有正式工作和生活來源，或是喪失勞動能力的人員，以及有勞動能力卻沒有正當職業(yè)的人員，業(yè)內(nèi)估計這部分人群只有幾千萬人，單獨為他們建立一套制度并沒有很大的必要性。

記者了解到，這兩項制度合并在技術層面困難并不大，在人社部現(xiàn)行管理體系中，新農(nóng)保和城居保都由該部社保中心農(nóng)村處進行統(tǒng)一管理。

楊燕綏表示，合并之后可能將不會再以農(nóng)村和城市戶籍來區(qū)分參保人員的待遇水平，而是根據(jù)地區(qū)的消費水平和實際生活水平確定養(yǎng)老補貼標準。

新農(nóng)保與城居保制度都是帶有個人儲蓄性質(zhì)的政府法定養(yǎng)老保險，兩者唯一不同的是新農(nóng)保多了集體補助部分，但中國絕大部分地區(qū)村集體都沒有資金進行補助，新農(nóng)保待遇的差距主要由地方財力決定，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以達到每月兩三百元，而像山西這樣的地方財力有限的地區(qū)，只能在中央財政轉移支付基礎養(yǎng)老金水平上略有提升。李秀說，她每月110元中有75元來自中央等上級財政，剩下的來自基層財政，太原不同的區(qū)水平也不同，有每月90多元的，也有每月130多元的，主要是根據(jù)各區(qū)財力而定。

楊燕綏表示，以個人儲蓄為重要特征的新農(nóng)保和城居保，繳費標準會直接決定領取水平。新農(nóng)保規(guī)定農(nóng)民的繳費標準是從100元到500元（每人每年），城居保的繳費標準是從100元到1000元（每人每年）。

“人為限定城鄉(xiāng)之間繳費區(qū)別也沒有必要，兩項制度合并之后，城鄉(xiāng)居民都可以根據(jù)自身的經(jīng)濟能力在同一的區(qū)間內(nèi)選擇繳費水平?！睏钛嘟椪f。

如何合理提升待遇

上述會議決定，基金籌集采取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養(yǎng)老金標準，對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。

楊燕綏分析，此次兩項養(yǎng)老保險制度的整合的主要目的是對經(jīng)辦機構和信息系統(tǒng)進行合并，以后將由一套人馬對這兩項制度進行統(tǒng)一管理，方便參保人員的轉移接續(xù)和流動，并不會直接導致待遇提高。但明確中央財政對兩項制度的統(tǒng)一補助政策之后，一些欠發(fā)達地區(qū)的參保者待遇水平會有所提升。

新農(nóng)保和城居保待遇水平過低一直備受社會關注。山西市場一袋25公斤的普通面粉售價都在80元以上，袁年成一月65元的養(yǎng)老金不足以買一袋面粉。城市居民由于沒有土地收入，養(yǎng)老金支出更是遠遠高于農(nóng)民，李秀每月的110元只能說是聊勝于無。

“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的高低主要還是與繳費水平相關，繳費多領取就多，其次是三中全會提出建立各類參保人員的待遇調(diào)整機制，整合之后若能及時建立待遇調(diào)整機制，參保人員的待遇水平也能得以合理提升。”楊燕綏說。

上述會議還要求，要整合資源，推動城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與其他社會保障制度相銜接。優(yōu)化財政支出結構，加大財政投入。