產(chǎn)能過剩問題是一個長期困擾我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政府宏觀調(diào)控的難題。在全球化條件下，跨國公司和中國企業(yè)利用國內(nèi)外兩種資源在中國生產(chǎn)，面對國內(nèi)國外兩個市場進(jìn)行銷售，進(jìn)一步加大了中國國內(nèi)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)能過剩和對外貿(mào)易摩擦的頻率。在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢日趨復(fù)雜的背景下，進(jìn)一步厘清產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的原因，有針對性地提出政府應(yīng)對產(chǎn)能過剩的對策，對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、完善市場體制有十分重要的作用。

　　近期，商務(wù)部政策研究室和國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所共同舉辦了“全球化下中國產(chǎn)能過剩問題”專家座談會，多位業(yè)內(nèi)知名專家就產(chǎn)能過剩的原因、產(chǎn)能過剩的市場與政府邊界問題以及產(chǎn)能過剩的行業(yè)特點(diǎn)和表現(xiàn)等問題進(jìn)行了深入研討。

　　產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)和市場原因

　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長金碚認(rèn)為，產(chǎn)能過剩原因可以分為五類：第一，周期性產(chǎn)能過剩，如2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，全球需求萎縮，這時現(xiàn)有的產(chǎn)能或者供給就相對較多。第二，競爭性產(chǎn)能過剩。不同類型的企業(yè)參與競爭，一部分企業(yè)往往抱怨別的企業(yè)“粗放經(jīng)營、惡性競爭”。在市場競爭中被淘汰的那些企業(yè)實(shí)際上就是一種過剩的產(chǎn)能。不過，也需要區(qū)分情況，通過企業(yè)之間的并購或重組，部分產(chǎn)能仍然可以啟動。第三，階段性過剩。改革開放以來，我國的工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展很快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步過程高度壓縮，用短短30年的時間完成了發(fā)達(dá)國家50年甚至100年才能完成的工業(yè)化任務(wù)，產(chǎn)能的快速擴(kuò)張可能和需求的快速升級換代之間并不完全匹配，一定時期可能在局部出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。第四，政策性產(chǎn)能過剩。例如，政府的產(chǎn)業(yè)政策不適當(dāng)，造成多個地方立項(xiàng)，而申請企業(yè)可以獲得更多的政府補(bǔ)貼。產(chǎn)能出現(xiàn)政策性振蕩。第五，體制性產(chǎn)能過剩。不管發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，背后都離不開資源，例如土地、資金等。企業(yè)預(yù)算約束不夠硬，金融機(jī)制不合理，土地獲取成本低，能源價(jià)格不合理以及過多的審批，造成企業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張較快，以借此獲得更多的資源。如審批是稀缺資源，一旦通過審批，就要多上、快上。另外，國內(nèi)的銀行信貸基本上都需要抵押物，有了土地或機(jī)器設(shè)備，就可以通過抵押貸款獲取更多資金，進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)能。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長楊建龍認(rèn)為，產(chǎn)能過剩按性質(zhì)分為三種，即周期性產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩和長期性產(chǎn)能過剩，須分別看待。中國目前最主要的是第一種和第二種產(chǎn)能過剩問題。長期性過剩一般出現(xiàn)在工業(yè)化的中后期，現(xiàn)在對第三種產(chǎn)能過剩問題作出判斷為時尚早。以鋼鐵業(yè)為例，從長期來看，今后20年、30年甚至50年，中國都處于工業(yè)化進(jìn)程之中，對鋼鐵產(chǎn)量的峰值難以進(jìn)行準(zhǔn)確的估計(jì)。中國目前的粗鋼產(chǎn)量為5億噸，但謹(jǐn)慎地估計(jì)未來會達(dá)到7億到8億噸，所以中國鋼鐵業(yè)并不存在長期產(chǎn)能過剩的問題。不過，在金融危機(jī)的背景下，周期性的產(chǎn)能過剩和由于某些產(chǎn)品產(chǎn)銷不對路以及低效生產(chǎn)導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性過剩的確存在。一般情況下，鋼鐵產(chǎn)能比鋼鐵的實(shí)際需求量大10%~15%是正常的，而且從總量看產(chǎn)能過剩，很可能忽略掉產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，我們有不少鋼材品種還是稀缺的。

　　國家發(fā)改委能源研究所能源研究與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任姜鑫民分析產(chǎn)能過剩的原因主要有以下四點(diǎn)：一是指導(dǎo)思想失衡，發(fā)展生產(chǎn)的目的未能從根本上解決；二是投資與消費(fèi)關(guān)系失衡；三是內(nèi)需和外需失衡；四是宏觀管理和市場調(diào)節(jié)失衡。

　　產(chǎn)能過剩的市場與政府邊界問題

　　金碚認(rèn)為，產(chǎn)能過剩很復(fù)雜，周期性、競爭性過剩問題要通過市場機(jī)制解決，政策性過剩要通過優(yōu)化政府政策解決。產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)有歧視性，盡可能地讓各產(chǎn)業(yè)公平競爭，而不是刻意去支持一個產(chǎn)業(yè)。因?yàn)檎疀]有能力準(zhǔn)確把握工業(yè)技術(shù)路線的選擇，難以判斷行業(yè)未來發(fā)展是否景氣，強(qiáng)烈刺激很可能會導(dǎo)致過剩。體制性問題只能通過體制性改革，30年來的改革可以稱為“工業(yè)單兵獨(dú)進(jìn)”，改革開放主要表現(xiàn)在工業(yè)領(lǐng)域，工業(yè)以外領(lǐng)域如金融、社保、土地等投資體制都較為滯后。在這種情況下，工業(yè)想盡辦法發(fā)展，缺乏對它的非正常性擴(kuò)張制度的制衡性，現(xiàn)在的制度反而刺激了它的擴(kuò)張。產(chǎn)能過剩在中國而言，有一些是正常的，有一些確實(shí)要通過政策的優(yōu)化和改革來加以解決，因?yàn)樽罨镜闹袊厣堑胤秸母偁帯Ｓ捎谡牧α坎粩嘣鰪?qiáng)，手中資源不斷增多，參與競爭后會使市場經(jīng)濟(jì)狀態(tài)與我們原來的設(shè)想發(fā)生偏離，會進(jìn)一步放大市場經(jīng)濟(jì)固有的市場過剩。

　　楊建龍認(rèn)為，產(chǎn)能過剩是一種市場行為，市場對此有一個自我調(diào)節(jié)過程，這種自我調(diào)節(jié)過程是要付出一些代價(jià)的。產(chǎn)能過剩是一個保證市場充分競爭的必要前提，通過這種方式可以使得有競爭力的企業(yè)脫穎而出。關(guān)鍵是我們是否有可能規(guī)避這些競爭成本而獲得競爭帶來的成果?，F(xiàn)在對產(chǎn)能過剩問題的批評體現(xiàn)在低水平、高能耗等問題上，如果以過剩產(chǎn)能為對象進(jìn)行調(diào)控，缺少充分的、合理的、公平的市場理由。過剩產(chǎn)能是一個相對的概念，沒有一個絕對的標(biāo)準(zhǔn)。落后產(chǎn)能也沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)讓能源價(jià)格的市場化歸位，通過能源市場價(jià)格發(fā)揮市場對落后產(chǎn)能的調(diào)控作用。

　　國家發(fā)改委投資研究所所長張長春認(rèn)為，中國產(chǎn)能過剩主要原因在于外部，不在于企業(yè)。企業(yè)是微觀市場主體，最關(guān)注的不是過剩問題，而是投資收益和預(yù)期收益問題以及風(fēng)險(xiǎn)大小、能否盈利。結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、產(chǎn)能是否過剩，必須經(jīng)過市場檢驗(yàn)才能調(diào)整。目前，鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業(yè)的過剩主要與外部環(huán)境和政府有關(guān)。這些行業(yè)在土地、利率、匯率、能源、資源價(jià)格形成機(jī)制問題上外部性較為明顯，存在相關(guān)體制改制不到位的問題，土地、資金市場化配置問題，重要的能源資源定價(jià)機(jī)制、污染排放的執(zhí)法問題，這與我們的行政管理體制相聯(lián)系，與干部的考核機(jī)制相聯(lián)系。地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和沖動太強(qiáng)，執(zhí)法難以到位。只要能源、資源、社會保障等方面管理到位，不需要去管企業(yè)是否能夠繼續(xù)生存，該管的是涉及企業(yè)的外部性，現(xiàn)在的難題是管理難以到位，原因在于體制機(jī)制問題，源頭上的行為導(dǎo)致后續(xù)的一系列扭曲。[Page]

　　產(chǎn)能過剩的行業(yè)特點(diǎn)和表現(xiàn)

　　中國紡織工業(yè)協(xié)會副會長徐文英以紡織行業(yè)的發(fā)展歷程為例，說明限制產(chǎn)能本身并沒有起到突出的效果，反而由于實(shí)際情況的復(fù)雜性（例如企業(yè)通常瞞報(bào)壓錠數(shù)目），讓政策執(zhí)行部門疲于應(yīng)付。而且，限產(chǎn)壓錠本身實(shí)際上沒有改善企業(yè)的盈利情況。1998年產(chǎn)能限制的一個意想不到的重要效果是，減少了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，改善了企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，把宏觀經(jīng)濟(jì)盤活了。入世以后，很多工廠開始偷偷上錠子，初期經(jīng)貿(mào)委并沒有及時意識到必要性，還對這些“違反”限制產(chǎn)能規(guī)定的工廠進(jìn)行罰款。而實(shí)際表明，企業(yè)的決定更適合市場發(fā)展的需要。現(xiàn)在紡織行業(yè)已經(jīng)達(dá)到1.2億錠，明顯超出當(dāng)初的估計(jì)數(shù)。而且2010年企業(yè)的利潤也很不錯，增長了70%，很多機(jī)器設(shè)備的訂單都到了2014年。由于2011年國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢有所下滑，產(chǎn)能過剩又引起了大家的關(guān)注。國外經(jīng)濟(jì)下滑這一周期性的沖擊對紡織行業(yè)的影響很大，畢竟紡織行業(yè)的順差占到了全部貿(mào)易順差的70~100%。對落后、負(fù)外部性大的產(chǎn)能進(jìn)行限制是正確的，主要還是采取法規(guī)和價(jià)格來實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，鼓勵技術(shù)進(jìn)步、繼續(xù)改革開放，鼓勵企業(yè)全球化配置資源和拓展全球市場。

　　姜鑫民認(rèn)為，近年來，我國制造業(yè)特別是重化工業(yè)部門的產(chǎn)能擴(kuò)張很快，產(chǎn)能剩余較多。比如，煤炭的規(guī)劃產(chǎn)能達(dá)到了56億噸，而煤炭總需求也就40億噸；鋼鐵行業(yè)也有2.5億噸左右的剩余產(chǎn)能。產(chǎn)能過剩的行業(yè)當(dāng)中，技術(shù)水平參差不齊，往往體現(xiàn)為低技術(shù)水平的產(chǎn)能過剩。而且，這些技術(shù)、工藝落后的產(chǎn)能往往受制于地方保護(hù)主義和體制性約束，有比較明顯的經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)。中國家用電器協(xié)會秘書長徐東生認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是家電下鄉(xiāng)、以舊換新等消費(fèi)刺激政策執(zhí)行以來，新的市場機(jī)遇使許多家電企業(yè)看好投資前景，加大生產(chǎn)設(shè)施投入，增加生產(chǎn)能力或擴(kuò)充產(chǎn)品線。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年~2010年，家電業(yè)經(jīng)歷了新一輪產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，目前電冰箱、空調(diào)器、冰箱壓縮機(jī)、空調(diào)壓縮機(jī)的生產(chǎn)能力均超過或接近億臺，略高于市場實(shí)際需求?？傮w上看，家電業(yè)產(chǎn)能具有三個明顯特征：一是大多數(shù)制造設(shè)備、模具國產(chǎn)化比例高，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度不大，形成生產(chǎn)能力速度快；二是隨著國內(nèi)農(nóng)村市場的挖掘，產(chǎn)能過剩問題基本被市場需求所化解；三是家電業(yè)是市場化程度較高的行業(yè)，企業(yè)一般都是自行擴(kuò)張，很少通過兼并，產(chǎn)能存在周期性波動；四是出口產(chǎn)能基本保持平衡。從目前來看，家電業(yè)產(chǎn)能相對過剩的根源在于：一是企業(yè)對未來形勢比較樂觀；二是部分企業(yè)存在投機(jī)心理，通過投資房地產(chǎn)，獲得土地增值收入或銀行融資；三是地方政府的招商引資意愿強(qiáng)烈，客觀上推動了產(chǎn)能的擴(kuò)張。為此，要采取多方面措施，包括轉(zhuǎn)變目前高投入的經(jīng)濟(jì)增長方式、減少地方政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、加強(qiáng)對企業(yè)決策的科學(xué)引導(dǎo)等。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會發(fā)展與科技環(huán)保部工程師李全功認(rèn)為，中國粗鋼產(chǎn)能8億噸，占全球的一半，產(chǎn)能利用率一般都是在80%左右。長期來看，實(shí)際上還是正常的。企業(yè)和當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和財(cái)政收入關(guān)聯(lián)度很大。所以簡單地實(shí)施“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，當(dāng)?shù)氐娜罕姾驼械钟|情緒。在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)上嚴(yán)格要求，往往也可能執(zhí)行不到，而流于形式。鋼鐵行業(yè)當(dāng)前面臨的問題是企業(yè)效益不高。2011年1月~10月，重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)的企業(yè)利潤僅840億元，銷售利潤率僅2.76%。限制鋼鐵行業(yè)落后和過剩產(chǎn)能，除了嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、糾正扭曲的價(jià)格機(jī)制以外，鋼鐵行業(yè)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒日韓經(jīng)驗(yàn)，考慮在東南亞和非洲建設(shè)自己的鋼廠，加快對外投資步伐。

　　政府層面如何應(yīng)對產(chǎn)能過剩

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所所長任興洲認(rèn)為，對于家電、輕工等一些市場化程度較高的行業(yè)不必過分擔(dān)心產(chǎn)能過剩。因?yàn)檫@些行業(yè)屬于競爭相對充分的，這些行業(yè)中的企業(yè)為了生存發(fā)展會使出渾身解數(shù)，提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)產(chǎn)品升級換代。企業(yè)能夠自由進(jìn)入退出，價(jià)格和產(chǎn)能由市場調(diào)整，投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)自己承受，那些沒有利潤的過剩產(chǎn)能必然會自動退出。政府的主要任務(wù)就是要讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，維護(hù)公平的競爭環(huán)境，提高信息對稱性。這樣，過剩產(chǎn)能就會得到調(diào)整，不會成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的嚴(yán)重問題。對于目前各地發(fā)展迅猛的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由于許多地方政府大力提倡，并給予大幅度的財(cái)稅、土地、信貸等優(yōu)惠政策，客觀上極易推動這些產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)投資增長，發(fā)展過快，甚至很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資是財(cái)政性資金，帶有一定的政府意愿，對這些行業(yè)要重視防范可能引發(fā)的產(chǎn)能過剩問題。

　　張長春認(rèn)為，要解決產(chǎn)能過剩問題，政府需要建立長效機(jī)制。首先政府要管好自己的事，企業(yè)是否先進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理交給市場檢驗(yàn)。政府應(yīng)尋找過剩領(lǐng)域的體制機(jī)制原因，建立起消耗與排放的法規(guī)，要嚴(yán)格執(zhí)法，同時動用相關(guān)的體制機(jī)制推動執(zhí)法的順利開展，如適當(dāng)增加地方的財(cái)政能力，減輕地方以破壞環(huán)境為基礎(chǔ)增加財(cái)政收入的壓力，建立地方財(cái)政收入、利率市場化、匯率市場化改革機(jī)制。要站在政府角度，理清政府與企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，去分析原因并提出措施?，F(xiàn)在部分領(lǐng)域的過剩問題，沒有急需解決的必要性，因?yàn)檫@個問題的解決不取決于決心或是暫時性的措施，而是取決于體制機(jī)制完善的問題，這是一個必須的過程。要解決不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，加工貿(mào)易要轉(zhuǎn)型升級，政府可以做的是職工的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、社保等方面的工作。純競爭性領(lǐng)域產(chǎn)能過剩問題并不復(fù)雜，根本原因在于，一是政府和市場邊界不清，二是轉(zhuǎn)型體制的問題。提高企業(yè)競爭力，只能通過確定企業(yè)的投資主體地位，讓企業(yè)自己試錯，而不是依靠政府政策的扶植。

　　商務(wù)部政策研究室副主任張國慶認(rèn)為，產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生因素較為復(fù)雜，有企業(yè)的、市場的、體制的、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的，針對不同原因造成的過剩要區(qū)別對待。競爭領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩應(yīng)讓市場自行解決，政府不要插手；而對可能對能源資源產(chǎn)生約束瓶頸的過剩要多加關(guān)注，因?yàn)檫@關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題，政府要對此加以調(diào)控，同時要注意研究調(diào)控的方式。此外，對國家經(jīng)濟(jì)可能造成重大影響的過剩，政府也要加以調(diào)控。

　　產(chǎn)能過剩與企業(yè)“走出去”

　　金碚認(rèn)為，企業(yè)可以通過對外投資解決資本過剩，減輕貿(mào)易摩擦。但中國企業(yè)家過分注重與當(dāng)?shù)卣蚪坏?，忽視了與工會、媒體、律師等打交道的能力，這往往會導(dǎo)致投資的失敗。除了房地產(chǎn)、保險(xiǎn)、金融等領(lǐng)域，對外投資實(shí)業(yè)才能解決過剩問題。張國慶認(rèn)為，“走出去”要注意宣傳口徑，幫助別國解決需求瓶頸問題，如解決電、修路、學(xué)校、醫(yī)院等公益問題的宣傳。對一些敏感領(lǐng)域，如資源、能源等項(xiàng)目，中國要只做不說或多做少說。大型國有企業(yè)必須學(xué)會“包裝”出去，可以將自己的公司與在美國、歐洲的公司聯(lián)合，整合成為中美或中歐聯(lián)合投資，真正的投資主體是中國公司，但對外是一個名不見經(jīng)傳的外國公司或其他公司，這樣“走出去”會淡化大型國企的色彩，以免“中國威脅論”再起，引發(fā)對中國投資的炒作和提防。