根據(jù)工信部要求，各地要在今年6月底前，提出本地區(qū)水泥、平板玻璃行業(yè)在建違規(guī)項目和建成違規(guī)項目的具體處理方案。業(yè)內(nèi)人士認為，化解過剩產(chǎn)能的重點之一，就是要嚴厲制止和查處違規(guī)建設(shè)。

　　從“控制總量”到“抑制總量”，再從“遏制總量”到“化解產(chǎn)能嚴重過?！保朐~變化中梳理出近10多年來水泥行業(yè)的發(fā)展軌跡。

　　自2003年12月，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》開始對水泥等產(chǎn)能過剩行業(yè)實施宏觀調(diào)控以來，相關(guān)政策措施頻出，但產(chǎn)能過剩頑疾仍無法根治。

　　2013年12月13日，國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2013年版）》，規(guī)定水泥行業(yè)的行政審批項目由省級政府核準。這樣的改變對于當前化解過剩產(chǎn)能的工作，會發(fā)揮什么作用？

　　過剩背景下審批權(quán)下放

　　需要地方政府自己把握，如果各地都有自己的小算盤，可能產(chǎn)能過剩會更嚴重

　　“挺出乎我的意料，審批權(quán)下放后，省級政府就可以核準項目，會不會越批越多，導致產(chǎn)能過剩加??？”中國建材規(guī)劃研究院水泥產(chǎn)業(yè)研究咨詢部主任高智談及此次水泥審批權(quán)率先下放的問題時，表示出了擔憂。

　　早在2003年，我國水泥行業(yè)就出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的苗頭。

　　2003年12月，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》要求，各地、各部門要堅持以市場為導向，采取有力措施，迅速遏制盲目投資、低水平重復建設(shè)的勢頭，促進行業(yè)健康發(fā)展。

　　當時，立窯等落后產(chǎn)能產(chǎn)量占總產(chǎn)量的78%，新型干法水泥產(chǎn)量占22%。因此，當時的主要任務是淘汰落后的立窯產(chǎn)能。

　　為應對金融危機，政府出臺了4萬億的投資刺激計劃，2008年和2009年，水泥行業(yè)分別完成投資1051.5億元和1700.7億元，增幅高達60.8%和61.8%。當時，出現(xiàn)了一年新增上百條水泥生產(chǎn)線的狀況。

　　2009年9月底，《國務院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展和改革委員會等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（下稱“38號文”）發(fā)布，明確提出要嚴格控制新增水泥產(chǎn)能，2009年9月30日前尚未開工的水泥項目一律暫停建設(shè)，并進行一次認真清理。水泥等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)若需新建項目，必須報國家發(fā)展和改革委員會組織論證和核準。

　　在業(yè)內(nèi)，“38號文”被稱為水泥行業(yè)最嚴厲的控制措施，但依然沒能抑制產(chǎn)能擴張的步伐，新增生產(chǎn)線越建越多。

　　數(shù)據(jù)顯示，在“38號文”發(fā)布后到2012年底新建的生產(chǎn)線中，比“38號文”出臺時核定的418條在建生產(chǎn)線多了205條，多增熟料產(chǎn)能近3億噸。截至2012年底，全國共新建了623條生產(chǎn)線，新增熟料產(chǎn)能7.07億噸。

　　從2013年年初開始，在建和擬建生產(chǎn)線還有220條，約合熟料產(chǎn)能2.8億噸，折合水泥產(chǎn)能4.5億噸。如果這些生產(chǎn)線全部建成，我國水泥產(chǎn)能大概要達到35億噸，而“十二五”規(guī)劃中確定的水泥需求量大約是22億噸。

　　2013年5月，國務院發(fā)布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，取消和下放117項行政審批權(quán)利，水泥、鋼鐵、電解鋁等“兩高一資”行業(yè)不在“下放、取消”投資審批權(quán)之列。

　　但7個月之后，國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2013年版）》，規(guī)定水泥行業(yè)的行政審批項目由省級政府核準。

　　高智表示，現(xiàn)在審批權(quán)再次下放，需要地方政府自己把握，把握好才能執(zhí)行到位，如果各地都有自己的小算盤、按自己的意志去辦，不但現(xiàn)在化解產(chǎn)能過剩的目標實現(xiàn)不了，而且未來產(chǎn)能過?？赡芨鼑乐?。

　　他認為，由市場配置資源是正確的，2009年水泥行業(yè)的發(fā)展事實是最有利的反證。“38號文”已經(jīng)足夠嚴厲，結(jié)果仍是該怎么建還怎么建。如果是對資源和能源消耗不大的產(chǎn)品，由市場去配置沒有問題，可水泥行業(yè)的投資量說小也不小，對資源和能源消耗十分巨大。

　　“所以，此次下放水泥審批權(quán)，我還是比較擔憂的?！备咧钦f。

　　“38號文”為何效果不明顯？

　　行業(yè)投資門檻逐漸降低，審批之亂導致非理性投資加劇，地方官員甚至到相關(guān)部委“求情”

　　高智認為，造成目前水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩的癥結(jié)是盲目審批和多頭審批。

　　據(jù)他介紹，投資體制改革后，水泥投資由批準改為核準，而且核準權(quán)下放到省市級。一些地方政府為了招商引資，將項目核準權(quán)下放到地市級，甚至下放至縣市級。同時，一些地區(qū)的投資主管部門、工業(yè)主管部門都有項目核準權(quán)，部門之間缺少溝通，甚至競相核準水泥項目。

　　最令人詫異的是，“38號文”下發(fā)之后，國家把核準權(quán)上收了，仍然沒有遏制住地方政府核準水泥項目的行為，水泥行業(yè)非理性投資加劇。

　　采訪中，一位業(yè)內(nèi)人士透露說，甚至出現(xiàn)不少地方政府官員跑到國

　　家相關(guān)部委“求情”，希望能區(qū)別對待，導致國家政策執(zhí)行不到位。

　　在淘汰落后產(chǎn)能的過程中，同一個落后產(chǎn)能項目被淘汰幾次，在水泥行業(yè)并不算什么新鮮事。

　　記者仔細對比2010年和2011年的淘汰名單發(fā)現(xiàn)，其中有部分企業(yè)名字是重復的，在2011年淘汰名單中部分早已停產(chǎn)的企業(yè)，又出現(xiàn)在了2012年的淘汰名單上。有的地方借等量淘汰新建項目，3個廠都投產(chǎn)了，但落后產(chǎn)能還未淘汰。

　　由于水泥項目投資不大，投資者有1億元的自有資金就可以建設(shè)，而且相對于鋼鐵、化工等行業(yè)，屬于見效比較快的項目，這樣的項目地方政府自然關(guān)注。

　　一位業(yè)內(nèi)專家告訴記者，水泥的利潤率高于制造業(yè)平均6%~7%的水平，前兩年銷售利潤率達到11%以上，吸引了大量民間資本進入水泥行業(yè)。

　　“2011年，1噸水泥可以賺50元，盡管此后水泥盈利水平開始下降，2012年的利潤為30元/噸，2013年大概是21元/噸，但仍然是賺錢的?！边@位人士透露說。

　　隨著水泥裝備國產(chǎn)化，行業(yè)投資門檻逐漸降低。從投資周期來看，建設(shè)期基本為一年，建設(shè)期后如果趕上好年景，一年就能把投資收回。水泥成為一個投資短、見效快的行業(yè)，有人將其當成投資品，先建一條線，干一年把投資賺回來就賣掉。甚至一些沒有水泥行業(yè)管理經(jīng)驗的投資者，先通過各種辦法建設(shè)生產(chǎn)線，然后賣給其他企業(yè)，或者倒賣核準的路條，路條價值1億~2億元。

　　為了招商引資，一些地方政府使出渾身解數(shù)，也加劇了水泥行業(yè)非理性投資。比如，按當時要求，規(guī)模達到日產(chǎn)5000噸的水泥項目，需要由環(huán)境保護部組織專家進行環(huán)評。因此，很多項目就少報規(guī)模，出現(xiàn)了4800噸/日、4500噸/日等多種規(guī)模的項目，這樣在省內(nèi)就可以審批了。

　　記者了解到，由于信息不對稱，一些地方誤導了投資者，高估了本地區(qū)的水泥消費量，認為建多少項目都可以。而一些大企業(yè)加盟到水泥大軍中更是為了擴張產(chǎn)能，搶占市場和資源。

　　“41號文”能管住頂風作案嗎？

　　化解過剩產(chǎn)能的核心是嚴格控制新增產(chǎn)能，要重點遏制頂風作案的行為

　　2013年10月，《國務院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）發(fā)布，再次對水泥行業(yè)新增產(chǎn)能控制提出要求，并將具體目標和責任細化到各級政府。

　　在高智看來，“41號文”明確提出要嚴格控制新增產(chǎn)能，這是化解產(chǎn)能過剩的核心，必須堅守。

　　他指出，目前各省市正在制定本地區(qū)水泥工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，方案中對水泥產(chǎn)能目標的確定要謹慎，要通過科學分析資源、能源、環(huán)境和市場的承載能力而確定，要以現(xiàn)有熟料總產(chǎn)能為“天花板”，不能突破。如果有些地方出于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，要進行產(chǎn)能置換，千萬不能將淘汰的粉磨站能力置換為熟料生產(chǎn)線，不能偷換概念。

　　他提醒說，各地方政府對“41號文”的理解和執(zhí)行千萬不能“跑偏”，否則會重蹈“38號文”的覆轍。

　　國務院“41號文”的主題是“化解產(chǎn)能過剩”，其中有很大的篇幅是堅決遏制新增產(chǎn)能盲目擴張，嚴禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目。

　　然而，記者采訪中，一些業(yè)內(nèi)人士發(fā)出這樣的疑問：“‘41號文’下發(fā)以后，為什么那些違規(guī)新增產(chǎn)能項目不僅沒有停止建設(shè)，反而還加快了建設(shè)進度？為什么有關(guān)部門不去制止？”

　　另一位業(yè)內(nèi)人士也表達了相同的看法，化解產(chǎn)能過剩的重點，是要堅決制止那些仍然在明目張膽、我行我素、繼續(xù)動工違規(guī)建設(shè)水泥生產(chǎn)線的“頂風作案”行為。如果這種行為得不到嚴厲制止和查處，再怎么談化解產(chǎn)能過剩都是一句空話。因為不制止新增產(chǎn)能的建設(shè)，產(chǎn)能就會越化解越多。這位業(yè)內(nèi)人士認為，化解產(chǎn)能過剩不是靠修訂水泥行業(yè)排放標準就能解決的問題。

　　“41號文”提到2015年底前的淘汰目標是除了按期應該淘汰的落后產(chǎn)能之外，再淘汰1億噸。

　　高智說，過去的立窯生產(chǎn)線很多是把水泥窯關(guān)了剩下粉磨站，還有很多設(shè)備比較落后，這是1億噸淘汰目標里的重點；二是日產(chǎn)2000噸規(guī)模以下的產(chǎn)能，除了其中生產(chǎn)特種水泥的項目外，都是下一步的主要淘汰目標；三是比照《水泥行業(yè)準入條件》的能耗、污染物排放指標，只要企業(yè)的能耗、污染物排放指標不達標，不管其什么工藝、多大規(guī)模和什么時間建成的，都要列入淘汰范圍。這一次是階段性目標，以后還將有新的目標出臺。

　　“41號文”的淘汰目標、任務和措施比較明確，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部也非常重視，政策很到位，能否見成效關(guān)鍵看執(zhí)行。

　　各方觀點

　　10余年的行政審批調(diào)控效果并不盡如人意，不少地方通過“先斬后奏”的方式新建項目。如今，水泥審批權(quán)再次下放，是否會影響宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，進而加劇產(chǎn)能過剩的矛盾？業(yè)內(nèi)人士表達了自己的觀點。

　　中國水泥協(xié)會常務副會長兼秘書長孔祥忠：

　　地方政府壓力更大

　　有人擔心，一旦行政審批權(quán)下放，項目建設(shè)會不會更加混亂、產(chǎn)能過剩會不會失控？我認為，這種擔心是多余的，行政審批權(quán)下放，對地方政府來說，意味著壓力更大了、責任更大了，而不是權(quán)力更大了。

　　過去，項目建設(shè)由國家審批，只需在地方備案，地方政府不承擔任何責任。行政審批權(quán)下放后，對地方政府的約束力更強了。如果新建項目無法產(chǎn)生新的經(jīng)濟效益，地方政府就會擔心。相信地方政府會正確對待產(chǎn)能過剩的問題，注重投資效益。

　　從另一個角度講，行政審批權(quán)下放以后，中央政府會加強監(jiān)督；企業(yè)會更加關(guān)注地方政府審批的新項目對自己產(chǎn)品市場和企業(yè)發(fā)展的影響；百姓的環(huán)境意識越來越強，也會關(guān)心新上項目對當?shù)丨h(huán)境的影響。有了多方監(jiān)督，地方政府在審批新建項目時就會更加審慎。

　　行政審批權(quán)下放，有利于創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境，有利于水泥行業(yè)健康發(fā)展和整體經(jīng)濟效益提高。

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員王元京：

　　配套機制改革要跟進

　　在此輪審批權(quán)下放的過程中，如何處理好審批制和產(chǎn)業(yè)政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的關(guān)系，確實是個難點。

　　執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策就要審批、把握，但從下放審批權(quán)的角度看又應該不管，因此，這方面還是比較頭疼的。我認為，現(xiàn)階段還是應該以放為主，以放來帶動周圍改革和政策逐漸配套。

　　在審批權(quán)下放的同時，還需要跟進包括能源資源價格、利率等一系列市場化改革的配套機制，并完善環(huán)評等監(jiān)督約束機制。

　　企業(yè)是可以自主決策的主體，有些擔心屬于多慮。應該更多依靠市場機制來平衡結(jié)構(gòu)的失衡，由市場來自動糾偏。

　　一位企業(yè)人士：

　　行政審批讓企業(yè)很累

　　我們企業(yè)為了可以順利拿到項目批文，專門委派了一名副總長期駐扎在北京，專門負責游說相關(guān)部門，非常辛苦。

　　實際上，行政審批不僅限制了企業(yè)公平競爭的機會，同時也激化了地方和中央的矛盾。為什么國家不轉(zhuǎn)變思路，用標準來管理企業(yè)，讓市場來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰呢？