如果不加快能源行業(yè)體制改革的步伐，不打破壟斷，構(gòu)建政府監(jiān)管下的開放、競爭、有序的能源市場體系，就會給低效率、高污染的能源建設(shè)項目提供發(fā)展的空間，帶來不利于社會效益和環(huán)境保護的后果。

　　在經(jīng)濟體制改革沒有到位，環(huán)境成本、社會成本不能內(nèi)部化的情況下，要探索新的機制保證新投產(chǎn)的項目符合節(jié)能和環(huán)保標準，是我們必須解決的一大難題。

　　2004年上半年能源形勢回顧

　　2002年下半年以來，我國能源供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，能源供不應(yīng)求的局面再度出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2003年全國有21個省市拉閘限電，今年第一季度，我國拉閘限電的省市擴大到23個，預(yù)計今年夏天拉閘限電現(xiàn)象還將更嚴重；受運輸能力的限制，陜西、山西等產(chǎn)煤大省出現(xiàn)供煤不足的情況，也加劇了能源供求矛盾；煤炭供應(yīng)不足，使得缺煤少油的東南沿海地區(qū)不得不依靠柴油機組發(fā)電，又使一些地方的油品供應(yīng)緊張起來。上述連鎖反應(yīng)已對我國經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)增長帶來了很大沖擊。

　　當前我國能源供求緊張主要表現(xiàn)在電力上。2003年，全社會用電量達18910億千瓦時，比上年增長15．8％；2004年上半年，我國電力需求繼續(xù)高速增長，1－4月份全社會用電量達6500億ｋＷｈ，同比增長16．1％，用電緊張進一步加劇。隨著夏季用電高峰的臨近，全國用電負荷仍持續(xù)攀升。預(yù)計全年電力需求為20910億ｋＷｈ，比上年增長11％左右；而同期電源投產(chǎn)容量將相對不足，估計全年有2000萬ＫＷ以上缺口，全國電力供需形勢將比2003年更為嚴峻。

　　造成我國能源供求緊張的原因是多方面的，一方面在于近兩三年拉動我國經(jīng)濟增長的鋼鐵、水泥、電解鋁等高能耗行業(yè)發(fā)展過于迅猛，這些行業(yè)的電力消費占全國電力總消費的30％左右，而符合新型工業(yè)化要求的產(chǎn)業(yè)投資增速不快或不足；居民消費結(jié)構(gòu)升級換代，使得“住”、“行”能源消耗增多，如2003年北京地區(qū)電力負荷833萬千瓦，而盛夏季節(jié)的總空調(diào)負荷約300－400萬千瓦，空調(diào)用電占全市總用電量的7－10％；另一方面，與前幾年能源建設(shè)速度趨緩也有相當關(guān)系。如2000年以來我國電力工業(yè)開始提速發(fā)展，2003年全國發(fā)電裝機容量達到38450萬千瓦，與2000年相比，增長了20．4％，但同期電力需求卻增長40．4％。

　　上半年政府在能源消費領(lǐng)域采取的新舉措及其效果

　?。ㄒ唬┡e措

　　為了保證國民經(jīng)濟的長期、平穩(wěn)、快速發(fā)展，2003年下半年以來，我國政府適時進行宏觀調(diào)控，與能源消費領(lǐng)域相關(guān)的政策措施和活動主要包括：

　　1、自去年以來，我國政府進一步強化了土地審批手續(xù)和銀行貸款條件，充分利用土地政策和金融政策。如：國務(wù)院4月份發(fā)布通知，決定適當提高鋼鐵、電解鋁、水泥、房地產(chǎn)開發(fā)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例。鋼鐵由25％及以上提高到40％及以上；水泥、電解鋁、房地產(chǎn)開發(fā)（不含經(jīng)濟適用房項目）均由20％及以上提高到35％及以上。提高市場準入門檻，抑制部分高耗能行業(yè)的盲目投資和低水平重復(fù)，目的是減少不合理的能源需求。國家發(fā)改委等9部委2004年5月聯(lián)合發(fā)文，要求各地暫停審批新的焦炭生產(chǎn)項目，遏制焦炭行業(yè)的無序擴張。

　　2、2003年10月12日我國政府發(fā)布《財政部、稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整出口退稅率的通知》，規(guī)定自2004年1月1日起，降低一般性出口產(chǎn)品退稅率，調(diào)低或取消國家限制出口產(chǎn)品和部分資源性產(chǎn)品出口退稅率。繼《通知》發(fā)布之后，2004年5月24日，財政部和國家稅務(wù)總局又發(fā)出緊急通知，宣布從即日起對出口的焦炭及半焦炭、煉焦煤一律停止增值稅出口退稅。

　　3、針對能源（電力）供應(yīng)緊張的局面，我國政府一方面出臺政策加快煤、電、油、運項目的建設(shè)力度，另一方面也在加快制定和實施煤、電、油、運建設(shè)規(guī)劃，保證能源供應(yīng)的延續(xù)性。同時把節(jié)能和提高能源效率提到重要的議事日程上。今年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展資源節(jié)約活動的通知》，把2004－2006年定為“資源節(jié)約年”，明確提出了今后三年節(jié)能節(jié)電的具體目標。

　　4、針對我國能源供應(yīng)緊張主要體現(xiàn)在電力供應(yīng)緊張的狀況，并考慮到我國用電效率低，浪費嚴重的實際，國家有關(guān)部門把“倡導(dǎo)和實施電力節(jié)約，努力緩解電力瓶頸制約，支持國民經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展”作為今年節(jié)能工作的重點。5月底，國家發(fā)改委和電監(jiān)會趕在夏季用電高峰到來之前，聯(lián)合發(fā)布了《加強電力需求側(cè)管理工作的指導(dǎo)意見》，要求各地政府組織制訂有關(guān)電力需求側(cè)管理的法規(guī)、政策、標準和規(guī)劃，并積極籌措資金，推動需求側(cè)管理工作。

　　5、今年6月中旬，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)改委出臺了電價調(diào)整方案，將全國銷售電價平均提高2．2分／ｋＷｈ，以發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)電力供需平衡的作用，并對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個高耗能行業(yè)按照國家產(chǎn)業(yè)政策要求，區(qū)分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類企業(yè)，試行差別電價。為緩解季節(jié)性、時段性缺電矛盾，上海、江蘇、北京等9個?。ㄊ校┻M一步完善了分時電價辦法。

　　6、國家有關(guān)部門把一年一度的“全國節(jié)能周”活動從以往的11月份提前到6月份，并且提出“節(jié)約用電、緩解瓶頸制約”的針對性宣傳主題，以期在夏季空調(diào)負荷迅猛增長的情況下，廣泛宣傳和大力倡導(dǎo)節(jié)約用電。北京等地提出“公用建筑中將空調(diào)溫度提高1℃”的倡議；包括北京市在內(nèi)的不少城市已決定采取輪流周休、高溫放假、避峰用電、負荷控制、空調(diào)輪停等調(diào)控措施，應(yīng)對即將來臨的用電高峰。

　?。ǘ嵤┬Ч?p>　　從實施效果看，有些政策措施已取得預(yù)期成效，有的政策出臺不久，效果尚不明顯，預(yù)計今年下半年會逐步明朗，具體而言：

　　1、新的出口退稅政策實施效果明顯。2004年1月份，全國出口總額357．2億美元，比全年同期同比增長了19．8％，相對于去年全年34．6％的增速，下降了15個百分點。其中，國家限制出口的資源性和高耗能產(chǎn)品如焦碳和半焦碳出口總值同比下降52．3％；煤炭出口下降28．6％；成品油下降48％；鋼坯下降49．5％；國家鼓勵出口的機電產(chǎn)品出口總值同比增長27．9％，高新技術(shù)產(chǎn)品同比增長42．8％。

　　2、電價調(diào)整方案及其與其它高耗能行業(yè)調(diào)控政策措施的協(xié)同作用，預(yù)期將對鋼鐵等高耗能行業(yè)的盲目發(fā)展和電力需求增長起到有效抑制作用，2004年鋼鐵、有色金屬工行業(yè)用電量的增長可能分別回落14％、10％左右。

　　3、據(jù)初步分析，各項電力需求側(cè)管理支持政策措施的綜合作用，將會減少1000萬ＫＷ左右的電力需求。

　　4、“全國節(jié)能宣傳周”活動期間，明顯感受到普通老百姓對“節(jié)電小竅門”等大眾節(jié)能科普資料的興趣。

　　5、今年夏季家電市場明顯以“節(jié)能”作為廠商的主要營銷策略，特別是空調(diào)和冰箱等耗電高的家用電器。

　　問題和建議

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　　從目前終端能源消費情況看，出現(xiàn)了一些不利于今后節(jié)能和提高能源效率的因素，如：

　　1、一些省市上網(wǎng)電價較高，而電網(wǎng)供電可靠性下降，使企業(yè)建自備電廠的積極性明顯提高。企業(yè)應(yīng)對能源供應(yīng)緊缺的表現(xiàn)為，新增自備能源供應(yīng)能力的動力大于采取節(jié)能措施的動力。

　　2、一些地方借“熱電聯(lián)產(chǎn)為名”上了不少小火電項目，這些項目的上馬雖然暫時緩解了電力緊缺的狀況，但小火電無論是能源效率水平，還是環(huán)保措施方面，都明顯弱于大火電，給今后的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境控制埋下隱患。小火電之所以發(fā)展較快，在一定程度上與目前的行政審批制度有關(guān)，30萬千瓦規(guī)模以上的電力項目需要上報有關(guān)部門審批。雖然大電廠“效率高、污染小”，但審批時間長、工期長，在電力供應(yīng)緊張時往往感到“遠水解不了近渴”；小火電雖見效快，但效率低，污染高。如何解決能源短缺的近期利益與保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的長遠利益之間的矛盾，是中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略必須面對的問題。

　　3、盡管2003年底我國政府提出加強宏觀調(diào)控，避免盲目追求ＧＤＰ高速增長，對高耗能產(chǎn)品增長迅猛的勢頭要予以遏制，但今年年初在市場驅(qū)動下，仍然有不少小鋼鐵廠、小水泥廠、小煉焦廠、小電解鋁廠在一些地方上馬。規(guī)模小的高耗能生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展的背后，隱藏著低效率、高污染的嚴重問題。高消耗、高污染的粗放式生產(chǎn)模式再次回頭。

　　4、由于電力供應(yīng)緊張，各地紛紛采用能源需求側(cè)管理（ＤＳＭ）的方式，利用價格杠桿，實施差別電價，移峰避峰，引導(dǎo)科學(xué)用電，調(diào)整負荷曲線，減少限電、拉閘的現(xiàn)象發(fā)生。缺電在一定程度上促進了能源需求側(cè)管理機制的發(fā)展。但總體看，需求側(cè)管理的經(jīng)濟激勵政策仍嫌薄弱，特別是長效激勵機制較為缺乏，這使得需求側(cè)管理能否得到長期有效實施有較大不確定性。

　　（二）建議

　　1、建立能源供需預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)定社會可持續(xù)能源需求目標

　　盡管住房、汽車等新一輪消費熱點的出現(xiàn)客觀拉動了鋼鐵、水泥、電解鋁等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而盲目追求ＧＤＰ增長也是使這些高耗能行業(yè)出現(xiàn)非常態(tài)增長的另一個原因。因此，建立能源供需預(yù)警系統(tǒng)，建立全社會可持續(xù)發(fā)展能源需求目標管理系統(tǒng)，探索一條適合可持續(xù)發(fā)展的能源消費模式，對能源需求進行合理引導(dǎo)和管理，合理控制能源消費總量，是落實全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

　　2、加快能源行業(yè)體制改革，建立有利于全社會經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益最優(yōu)的能源發(fā)展體系

　　能源行業(yè)的壟斷會造成不合理競爭及不合理的定價，從而導(dǎo)致不完整的市場信號，引導(dǎo)不合理的投資行為，最終造成社會效益的缺失和環(huán)境受損。如果不加快能源行業(yè)體制改革的步伐，不打破壟斷，構(gòu)建政府監(jiān)管下的開放、競爭、有序的能源市場體系，就會給低效率、高污染的能源建設(shè)項目提供發(fā)展的空間，帶來不利于社會效益和環(huán)境保護的后果。

　　3、建立政府宏觀調(diào)控與企業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政管理運行機制

　　出現(xiàn)“電荒”的深層次原因之一是目前的電力行政審批體系存在問題，造成電力投資結(jié)構(gòu)不合理，大量規(guī)模小、效率低、污染大的“小熱電”紛紛上馬。當前正在推進投融資體制改革，減少行政審批手續(xù)，發(fā)揮市場配置資源的作用。但在經(jīng)濟體制改革沒有到位，環(huán)境成本、社會成本不能內(nèi)部化的情況下，要探索新的機制保證新投產(chǎn)的項目符合節(jié)能和環(huán)保標準，是我們必須解決的一大難題。從長遠看，我們必須建立一種能源效率和環(huán)境保護公示制度，象環(huán)保審查一樣，將項目的節(jié)能審查也作為項目開工建設(shè)的必要前提條件，這樣才能處理好政府宏觀調(diào)控與企業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的關(guān)系。

　　4、建立節(jié)能專項資金用于節(jié)能機制的持續(xù)運行

　　從國外經(jīng)驗看，通過建立專項資金來支持能源需求側(cè)管理等節(jié)能機制長期而有效地實施，不失為一條成功之道，同時也是一種趨勢。有鑒于此，建議有關(guān)部門就此進行專項研究，盡快建立節(jié)能專項資金，用于保證節(jié)能機制的有效運行。

　　5、必須采用經(jīng)濟手段限制高耗能、高污染產(chǎn)品的出口

　　近來一些高耗能行業(yè)超常規(guī)的發(fā)展，不能說不與相應(yīng)的出口退稅政策的鼓勵直接相關(guān)。去年年底和今年年初采取的對資源性產(chǎn)品調(diào)低和取消出口退稅率的措施起到了減少出口，保證國內(nèi)供應(yīng)，保持物價穩(wěn)定，遏制過度投資，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。從長遠來看，中國經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)超越了出賣資源換取外匯的階段，應(yīng)盡量減少對污染嚴重、資源和能源耗費嚴重、附加值低的產(chǎn)品的出口，取消包括出口退稅在內(nèi)的鼓勵出口的措施，在必要的時候還應(yīng)考慮增收出口稅，以限制高耗能、高污染產(chǎn)品的出口，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少不合理的能源消費。

　　（作者單位：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院能源所）