一份官方數(shù)據(jù)顯示，2019年我國各地棚戶區(qū)改造任務(wù)約285萬套。這遠(yuǎn)低于外界此前450萬套的預(yù)期，與2018年的626萬套相比，今年棚改開工計劃目標(biāo)已經(jīng)腰斬。

　　從投資上看，2018年我國棚改投資1.74萬億元，2013~2017年全國棚改完成投資約6萬億元。開工規(guī)模的大幅縮減，直接影響是棚改投資總量下降，進(jìn)而影響上下游產(chǎn)業(yè)諸如水泥家電等的市場需求。

　　影響還可能會擴(kuò)大到三四線樓市。這些原本受益于棚改擴(kuò)量和貨幣化安置政策的地區(qū)，一旦棚改縮量，疊加貨幣化安置政策收緊，其房地產(chǎn)市場會如何演變，不得不令業(yè)界關(guān)注。

　　縮量早有征兆

　　全國大部分省份2019年棚改目標(biāo)均有較大幅度縮減，比如山東省2019年目標(biāo)是18.5萬套，而在2018年這一數(shù)據(jù)曾超過80萬套；河南省2018年棚改目標(biāo)是50萬套，2019年大幅減少到15萬套；山西省棚改計劃也由2018年12.5萬套減少到2019年的3.23萬套。

　　也有棚改任務(wù)略有增加的省份，江蘇省2018年棚改目標(biāo) 21.5萬套，2019年則上調(diào)至22萬套。

　　根據(jù)統(tǒng)計，今年，全國有12個省份棚改任務(wù)超過10萬套，其中有三個地區(qū)超過20萬套，江西以 24.85萬套的數(shù)據(jù)位居全國第一，其后是江蘇22萬套和安徽21.18萬套。

　　按照國務(wù)院2017年確定的2018~2020 年1500萬套的棚改目標(biāo)，外界一度預(yù)測今明兩年的年均棚改新開工量約450萬套。如今2019年棚改任務(wù)量大幅縮減，則意味著2020年棚改目標(biāo)或有較大的反彈，否則難以完成三年1500萬套的任務(wù)。

　　此前四年，中國每年棚改開工量均超過了600萬套。2015年棚戶區(qū)改造開工601萬套，2016年棚戶區(qū)改造開工606萬套，2017年棚戶區(qū)改造開工609萬套。

　　棚改縮量早有征兆。一是新三年（2018~2020）棚改目標(biāo)是1500萬套，年均500萬套，而上一個三年計劃（2015~2017）是1800萬套，年均600萬套。相當(dāng)于每年減少100萬套。

　　二是近年大力推進(jìn)棚改貨幣化安置帶來的一些負(fù)面影響：一些地方隨意擴(kuò)大棚改范圍，棚改成本的增加又推高了地方財政負(fù)債壓力；在幫助三四線城市解決樓市庫存的同時，對當(dāng)?shù)胤績r的波動起到了推波助瀾的作用。

　　2018年10月的國務(wù)院常務(wù)會議部署推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，此次會議指出，嚴(yán)格把好棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，堅持將老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)作為改造重點。各地要嚴(yán)格評估財政承受能力，科學(xué)確定2019年度棚改任務(wù)。

　　從上述兩個“嚴(yán)格”的表述中，已可以看出棚改工作的新動向，即一方面要堅持推進(jìn)而非叫停，另一方面又要即時糾正地方實際工作中的一些偏差做法，比如隨意擴(kuò)大棚改范圍，成本超支等。

　　住建部去年7月表示，這些年各地對棚戶區(qū)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，總體上是好的，但一些地方還存在一些問題。比如，有地方將棚改政策覆蓋范圍擴(kuò)大到了一般建制鎮(zhèn)，有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入了棚改范圍。

　　控制成本也將成為未來棚改工作的一個要點。去年年底住建部要求地方申報2019年棚戶區(qū)改造計劃時，就要求嚴(yán)格評估財政承受能力。對新開工的棚改項目，不得以政府購買服務(wù)名義實施建設(shè)工程或變相舉債，明確政府融資的，應(yīng)當(dāng)依法通過發(fā)行地方政府債券來解決。

　　棚改大幕拉開已逾十年

　　我國大規(guī)模的棚改始于2008年。此前雖有東北一些地區(qū)實施棚戶區(qū)改造，但總量不多，且囿于實物建房成本較高等因素推進(jìn)較慢。 此外，在2008年之前，我國整個保障房制度設(shè)計也是主要以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房為主。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，我國2005年開始就開始在遼寧實施棚戶區(qū)改造，當(dāng)時棚改資金都是地方政府來出，另外有一部分社會資金去承擔(dān)。以前基本上都是實物安置，拆一套還一套模式，對政府來講成本非常高。

　　2008年開始，我國開始將各類棚戶區(qū)改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要組成部分，大規(guī)模推進(jìn)城市、國有工礦、國有林區(qū)（林場）、國有墾區(qū)（農(nóng)場）等各類棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造開始成為我國保障房建設(shè)的主力類型，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房逐漸退場。

　　2008年也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的一個重要年份，為應(yīng)對金融危機，中國推出4萬億的大規(guī)模投資計劃，以棚改為主力的保障性安居工程客觀上承擔(dān)著改善民生以及拉動投資的雙重任務(wù)。

　　梳理官方數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，2008年至2012年我國改造開工各類棚戶區(qū)1260萬套，此后則是2013年320萬套、2014年470萬套、2015年601萬套、2016年606萬套、2017年609萬套。如加上2018年數(shù)據(jù)（626萬套），從2008年到2018年，這十一年間中國棚改累計開工超過4500萬套。

　　如何評價這十余年的棚改進(jìn)程？在官方表述下，棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生發(fā)揮了一舉多得的作用。

　　2008~2017年，全國棚改累計開工3896萬套，幫助約1億人“出棚進(jìn)樓”。

　　住建部去年7月表示，棚改促進(jìn)了房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。房價上漲較快城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應(yīng)；房地產(chǎn)庫存多的城市，通過棚改貨幣化安置，促進(jìn)了房地產(chǎn)去庫存。

　　此外，棚改還帶動了投資消費和經(jīng)濟(jì)增長。棚改帶動了有效投資和建材、裝修、家電等消費，促進(jìn)了上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長發(fā)揮了積極作用。2013~2017年，全國棚改完成投資約6萬億元。

　　棚改貨幣化退潮

　　當(dāng)然，上述4500萬套并非都是實打?qū)嵔ǚ?。?015年開始，政府開始“大力推動”棚改貨幣化安置比例的提升。簡單理解就是，政府直接以貨幣的形式補償被拆遷棚戶區(qū)居民，而居民再到商品房市場上購置住房。

　　為何要推動棚改貨幣化安置，而非實物安置？

　　一個原因是實物建房進(jìn)度慢，且政府承擔(dān)的成本較高；另一個原因則是當(dāng)時三四線城市房地產(chǎn)庫存原本就較高，再建設(shè)大量棚改住房，則會更加重樓市庫存壓力。而貨幣化安置方式，一方面通過棚改貸款緩解政府資金負(fù)擔(dān)，另一方面也解決了商品房庫存問題。

　　在2018年7月份的一次內(nèi)部交流會上，住建部表示，2015年以來，住建部會同有關(guān)部門單位，堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，指導(dǎo)各地因地制宜實施棚改貨幣化安置，商品住房庫存量大、消化周期長的市、縣，要完善政策措施，引導(dǎo)棚改居民選擇貨幣化安置方式，既促進(jìn)房地產(chǎn)去庫存，也避免重復(fù)建設(shè)。

　　正是由于中央部委政策上的推動，加上國開行等金融機構(gòu)棚改貸款的助力，全國各地棚改貨幣化安置持續(xù)上升，也幫助三四線城市快速地解決了樓市庫存問題。

　　棚改貨幣化進(jìn)程對三四線房地產(chǎn)市場影響很大，正因如此，當(dāng)2018年年中之際，政府將要收緊棚改貨幣化政策的消息傳出時，業(yè)界對三四線樓市悲觀的情緒也開始出現(xiàn)。

　　“整體市場對棚改政策非常敏感，因為這是支撐最近幾年樓市的關(guān)鍵因素，特別是三四線城市，嚴(yán)重依賴棚改的貨幣化安置?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉稱。

　　2014年全國棚改貨幣化安置比例為9%，2015年快速上升為29.9%，2016年這一比例更是上升到了48.5%。官方數(shù)據(jù)稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。

　　官方此后一直未對外公布2017年全國棚改貨幣化安置比例，而業(yè)界測算是在60%左右，幫助消化樓市庫存2.5億～3億平方米。

　　棚改貨幣化政策的熊熊大火，在2018年急劇降溫。隨著三四線城市樓市庫存的進(jìn)一步消化，圍繞棚改貨幣化安置推高三四線城市房價的爭論日漸增多。最終，政策偏向了收緊。

　　2018年10月8日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，要求因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。

　　在業(yè)界看來，既然棚改貨幣化的推出與去庫存密切相關(guān)，在地方樓市庫存已經(jīng)大幅降低的情況下，縮減棚改貨幣化的比例也就成為必然之舉。

　　2018年全國各類棚戶區(qū)改造開工626萬套，已經(jīng)超過當(dāng)年計劃目標(biāo)的580萬套，相關(guān)部門同樣未對外公布棚改貨幣化安置比例數(shù)據(jù)。