我國自2011年開始啟動(dòng)7個(gè)省市的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)以來，經(jīng)過不斷探索，既取得了若干成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出很多問題。國家發(fā)改委在日前的新聞發(fā)布會上稱，今年年底或盡早出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法》，進(jìn)一步加快全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，爭取在2016年開始運(yùn)行。

專家表示，與試點(diǎn)碳市場相比，全國碳市場覆蓋范圍將更加廣泛，因而對于《碳排放權(quán)交易管理辦法》及全國性碳市場建設(shè)，既要解決“技術(shù)層面”的問題，也要完善全國碳市場的體制和機(jī)制。

從目前7個(gè)省市的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，未來建設(shè)全國性碳排放權(quán)交易市場，將面臨著標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、不同地區(qū)碳排放權(quán)的分配、碳排放額度的制定、未來地方市場和全國性市場如何銜接、如何制定清晰明確的碳排放發(fā)展路線圖、國內(nèi)市場與國外市場如何協(xié)調(diào)等問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員宣曉偉在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，如何確定和分配碳排放權(quán)配額是當(dāng)前試點(diǎn)與未來全國工作的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。

相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出于減輕對本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響的考慮，試點(diǎn)地區(qū)多數(shù)更傾向于制定較為寬松的配額總量。然而對建設(shè)全國性碳交易市場而言，由于全國各地區(qū)情況差異較大，如何削弱地區(qū)差異性影響，制定更為準(zhǔn)確合理的碳排放權(quán)配額總量仍是需要考慮的重點(diǎn)。在確定配額總量的同時(shí)，還要做到二氧化碳排放權(quán)配額向具體行業(yè)和企業(yè)的合理分配，這是一個(gè)更為復(fù)雜和艱巨的任務(wù)。

宣曉偉表示，可以考慮建立一個(gè)由政府部門、企業(yè)、協(xié)會和專家等多方參與的相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)，按照公開、透明、科學(xué)的原則來確定相應(yīng)的分配方法和結(jié)果，并接受參與企業(yè)和社會的相應(yīng)監(jiān)督和建議，從而在二氧化碳排放權(quán)配額分配中能夠真正做到“政府定調(diào)、多方參與、方法科學(xué)、過程規(guī)范、結(jié)果公正”，為未來實(shí)行全國性碳交易工作的進(jìn)一步開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

同時(shí)，宣曉偉還認(rèn)為，碳排放市場并不是一個(gè)純粹的市場，它的交易總額度并不是完全由政府來制定。從某些方面來說，碳排放交易只是一種基于市場的手段，而碳排放市場也是由政府創(chuàng)造出來的市場。碳排放權(quán)交易總額的制定雖然對節(jié)能減排產(chǎn)生鼓勵(lì)作用，實(shí)際上對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面還存在著影響和制約。如一旦定下碳排放總額度，許多能耗企業(yè)都將增加相應(yīng)的減排成本，地方競爭也可能會更加凸顯。

對于未來將出臺的《碳交易權(quán)管理辦法》以及全國性碳市場的建設(shè)，宣曉偉表示，全國性碳市場建設(shè)面臨的首要問題是“技術(shù)層面”的，它包括各地標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、排放的測度、MRV(可測量、可報(bào)告、可核實(shí))的開展、具體交易的開展等一系列問題。

如果要在2016年建設(shè)中國市場，目前急需做到的就是解決技術(shù)層面的問題，為建設(shè)全國性市場做好技術(shù)上的充分準(zhǔn)備，而即將出臺的《碳交易權(quán)管理辦法》也應(yīng)該以解決這個(gè)層面的問題為主。[Page]

在解決“技術(shù)層面”問題的同時(shí)，全國性碳市場的建設(shè)還面臨體制和機(jī)制不完善的問題。宣曉偉認(rèn)為，要健全其體制和機(jī)制主要在兩個(gè)層面：首先是部委協(xié)調(diào)的層面。碳交易要成功實(shí)施，將會涉及到一系列計(jì)劃和目標(biāo)的整合，包括碳強(qiáng)度、能耗強(qiáng)度、能源消費(fèi)總量、節(jié)能量等，乃至大氣污染防治中對于能源消費(fèi)目標(biāo)的設(shè)定。由于碳交易涉及到方方面面，如林業(yè)、交通、建筑等等，所以如何將這些不同機(jī)構(gòu)、部門的計(jì)劃目標(biāo)整合到碳交易中，其實(shí)是非常難的，牽涉到部委之間的責(zé)權(quán)調(diào)整，否則就會出現(xiàn)各種目標(biāo)打架、各個(gè)機(jī)構(gòu)自搞一套的局面。

其次是中央和地方協(xié)調(diào)的層面。目前碳交易還處于地方試點(diǎn)，所以實(shí)際上地方官員是有很大的決定權(quán)的，因此各個(gè)地方的配額設(shè)定和發(fā)放方式都存在很大差別，將來若要建設(shè)全國性市場，那么就需要有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于全國各地的情況差別很大，如何設(shè)定這些配額就是一件非常困難的事，加上二氧化碳排放又是事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的事情，所以它就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了氣候司所能掌控的范圍，這里涉及到中央和地方在相關(guān)事權(quán)上的調(diào)整。

因此，對于建設(shè)全國性碳交易市場，宣曉偉表示，目前急需在中央部委層面給予一些規(guī)范和指導(dǎo)，同時(shí)出臺相應(yīng)的管理辦法。由于碳交易涉及到方方面面，國家需要有清晰的發(fā)展路線圖，包括未來碳市場如何發(fā)展、未來全國性市場和區(qū)域性市場如何對接、國外市場表現(xiàn)如何、國內(nèi)市場如何借鑒等，這樣才會有預(yù)期。

宣曉偉建議，國家發(fā)改委雖然可以從技術(shù)層面出臺相關(guān)的管理辦法，但是如果要真正在全國推進(jìn)碳交易，必須在全國人大層面來設(shè)立相關(guān)的法律法規(guī)(如歐盟關(guān)于建立其碳市場那樣)，是不能也無法僅僅在國家發(fā)改委氣候司層面來操作的。從這個(gè)角度來看，2016年就要開始實(shí)施全國性市場，未免操之過急。