2014年12月26日，十二屆全國人大常委會第十二次會議分組審議了國務(wù)院向全國人大首次提交的《大氣污染防治法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）。

  現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近14年未做修改，目前正在進行第三次修改?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男薷牟粌H關(guān)系到何時能夠重現(xiàn)藍天，而且與每一個人的健康息息相關(guān)。

  根據(jù)中國的修法慣例，一部法律修訂草案，要經(jīng)過全國人大常委會的三次審議才能進行表決。為此，就《大氣污染防治法》應(yīng)該如何更好地修改，21世紀(jì)經(jīng)濟報道專訪了全國人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅。

  應(yīng)進一步加強與新《環(huán)保法》的銜接

  《21世紀(jì)》：您如何整體評價《修訂草案》？

  王毅：本次國務(wù)院提請審議的《修訂草案》跟前一段國務(wù)院法制辦征求意見的稿子變化并不大，我同一些從事環(huán)境保護的專家學(xué)者進行過一些討論交流，大家普遍認(rèn)為，目前《修訂草案》跟我們實現(xiàn)防治大氣污染和“重現(xiàn)藍天”的目標(biāo)要求還有比較大的距離。

  《21世紀(jì)》：為什么會出現(xiàn)比較大的差距？

  王毅：主要有三個原因，一是它沒有全面落實新《環(huán)保法》的各項規(guī)定，其中很多的條款基本都是簡單的重復(fù)，沒有突破，包括像區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、按日連續(xù)處罰、信息公開和公眾參與等，而新《環(huán)保法》的原則只有在單行法修訂草案中得以落實才能真正發(fā)揮效用。二是作為單行法，如果規(guī)定過于原則，則與我們目前所處的嚴(yán)重大氣污染防治階段的要求不符，特別是其中一些程序性、時限性的規(guī)定更加缺乏。由于過于原則的規(guī)定，也給執(zhí)行帶來了很大的難度和過大的行政管制空間。最近焦點訪談報道的山東魯抗醫(yī)藥股份公司偷排含有大量抗生素的污水案例，這實際上并不是一個新的情況，含有抗生素的污水污染之前也有過報道。但這次事件透露出的是，排污企業(yè)、第三方運營單位以及地方監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)了系統(tǒng)性的漏洞，不是某一個部門出了問題，而是從數(shù)據(jù)到監(jiān)管整個鏈條都存在問題，同時也給現(xiàn)在要推行的“第三方治理”敲響了警鐘。三是目前的修訂草案主要還是以末端治理為主，沒有更多考慮關(guān)口前移，或者說部門立法的痕跡還是非常明顯，沒有統(tǒng)籌考慮源頭控制、過程控制和多元共治，特別是多部門、多地區(qū)、多污染物的協(xié)同控制沒有得到充分體現(xiàn)。

  區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制應(yīng)作出一定突破

  《21世紀(jì)》：十八屆四中全會提出依法治國，如果《大氣污染防治法》不能嚴(yán)格修訂，三中全會提出的“用制度保護生態(tài)環(huán)境”就無法落到實處。對《大氣污染防治法》的修訂模式您有何建議？

  王毅：建議人大以《大氣污染防治法》修訂為契機，更多地考慮在立法模式和立法思路上進行改變，轉(zhuǎn)變部門立法的模式，發(fā)揮人大在立法中的作用，吸收各利益相關(guān)方的意見。由于《大氣污染防治法》跟民生聯(lián)系非常緊密，又是涉及到社會經(jīng)濟多個領(lǐng)域和多部門的管理事務(wù)。改變立法模式，更好地發(fā)揮人大的作用，不僅有利于落實人大常委會2014年4月份通過的新《環(huán)保法》的各項原則，而且還會為之后將要修訂的《水污染防治法》提供一個好的案例；否則，沿襲目前這種修改力度和模式，有可能會產(chǎn)生一系列的不良后果。同時，建議把目前的《大氣污染防治法》更名為《清潔空氣法》，這不僅是字面上的修改，而是從被動的污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥靥峁┣鍧嵖諝?、提升環(huán)境質(zhì)量，這與當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟和消除嚴(yán)重灰霾天氣的雙重目標(biāo)相一致。

  從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，治污的思路也是從末端治理向前端轉(zhuǎn)移，是從治理思路上、方式上、立法手段上的整體轉(zhuǎn)變，同時把立法、執(zhí)法、和司法統(tǒng)一起來。因此，我們要打破部門立法框子，從轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面入手，全方面控制灰霾產(chǎn)生；如果僅從末端治理，我們“重現(xiàn)藍天”的時間就會往后拖。所以要考慮從更廣闊的角度研究清潔空氣提供，而不是僅考慮末端治理。

  同樣，我們也注意到，國際上有關(guān)清潔空氣的立法越來越精細(xì)化。例如這次《修訂草案》條文是100條，約21000字；再看美國的《清潔空氣法》，1990年設(shè)立，經(jīng)過多次修改，目前翻譯成中文大概有60萬字，是我們現(xiàn)在的30倍，雖然它只有271條，但每個條下有子條，子條下有款，對各項措施都有非常嚴(yán)格和精細(xì)的規(guī)定。當(dāng)然美國的模式和我們的不一樣，他們把各類標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序性規(guī)定等都統(tǒng)一在一起，所有防治措施都能找到相應(yīng)條款。再比如在南加州，污染罰款從1000美元到100萬美元，每一檔都有明確的說明，包括附帶刑事責(zé)任，自由裁量空間非常小，這才叫精細(xì)化管理。我們現(xiàn)在的環(huán)境保護離精細(xì)化管理還相差非常遠，因此要根據(jù)我們自己的情況，制定“中國版”的清潔空氣法。

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  《21世紀(jì)》：《修訂草案》是否應(yīng)該提出全國空氣質(zhì)量達標(biāo)的時間表？

  王毅：大氣污染防治是一個長期過程，我們在制度安排上應(yīng)該有明確的程序性和時限性規(guī)定，要有明確的時間表和路線圖。我國現(xiàn)在提出到2030年左右實現(xiàn)二氧化碳排放總量達到峰值，2025年前后煤炭消費總量也可能達峰。那么，我國的空氣質(zhì)量是否也可以提出到2030年左右使主要城市和三大重要區(qū)域“京津冀、長三角、珠三角”實現(xiàn)二級標(biāo)準(zhǔn)。

  經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差異要求法律的精細(xì)化制度安排須實行分區(qū)域?qū)Σ??？梢愿鶕?jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)情況，通過稅收、財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償?shù)仁侄?，給予不同地區(qū)差異化制度安排，應(yīng)對減排目標(biāo)做出剛性的、程序性的規(guī)定。針對具體污染物來講，我們過去只有兩種大氣污染約束性指標(biāo)，而美國的《清潔空氣法》列出的標(biāo)準(zhǔn)污染物和有害污染物將近200種。雖然我們不一定將這些污染物都列出來，但最起碼要針對最主要的5－10種污染物制定詳細(xì)的減排制度措施，包括目標(biāo)、時間表和路線圖。

  《21世紀(jì)》：《修訂草案》對大氣污染的區(qū)域性特點也未提出有效的制度安排。對此，您有何建議？

  王毅：目前，關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在《修訂草案》里規(guī)定得比較空泛，沒有具體的可操作的制度安排。實際上在國際上已有比較好的經(jīng)驗，比如美國有聯(lián)邦環(huán)保局派出的大區(qū)機構(gòu)。

  我們要建設(shè)生態(tài)文明，要進行體制機制創(chuàng)新，雖然現(xiàn)在要進行環(huán)境大部制改革還存在一定困難，為什么我們在區(qū)域污染控制上不能尋找突破口，嘗試設(shè)立一些區(qū)域（包括流域）的環(huán)保派出機構(gòu)，建立區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染防治。通過這樣的制度創(chuàng)新，才能使所謂的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制通過試點落到實處，而不是僅僅停留在紙面上。

  常態(tài)化限行值得商榷

  《21世紀(jì)》：《修訂草案》沒有關(guān)于信息公開和公眾參與的內(nèi)容，對此，您怎樣理解？

  王毅：關(guān)于信息公開和公眾參與的問題，在新《環(huán)保法》中都有專章表述，這也被認(rèn)為是新《環(huán)保法》的一大亮點。但在與公眾息息相關(guān)的《修訂草案》中，關(guān)于信息公開和公眾參與方面的內(nèi)容很珍惜筆墨，沒有更詳細(xì)的制度規(guī)定。我們知道，設(shè)置再多的政府管理人員也不可能代替公眾參與，只有當(dāng)?shù)氐睦习傩詹鸥私鈱嶋H情況，更了解當(dāng)?shù)氐呐盼燮髽I(yè)，也只有他們才能提供更好的監(jiān)督，所以我們可以設(shè)立更好的制度，增強社會組織的能力建設(shè)和組織化程度，鼓勵有序公眾參與，包括獎勵舉報、懲罰造假，發(fā)動公眾發(fā)現(xiàn)和制止企業(yè)污染行為。

  同時，還要加強按日連續(xù)計罰的力度，加大執(zhí)法，否則我們所謂的違法成本低、執(zhí)法成本高的局面就難以改變。除此之外，《修訂草案》中還有一些其他的問題，希望能夠更多征求利益相關(guān)方的觀點，不要急于盡快通過，而是進行科學(xué)細(xì)致的修改工作，使修改質(zhì)量不斷提升。

  《21世紀(jì)》：《修訂草案》提出在重污染天氣下地方政府有臨時限制車輛運行的權(quán)力，但也提出來可以常態(tài)化的限制車輛使用。對此，您如何評價？

  王毅：常態(tài)化限行制度是值得商榷的，特別是不應(yīng)給以個人財產(chǎn)為基礎(chǔ)的行政性限行或禁行留下空間。北京市的車輛限行規(guī)定恰恰提供了一個負(fù)面的案例，過去本來限號行駛是一個臨時行為，但其結(jié)果之一是加速了北京機動車數(shù)量的增加，很多家庭都有了兩輛車，也沒有因此獲得補償，現(xiàn)在又在討論單雙號運行的可行性，似乎要將這種行政性限行常態(tài)化。雖然限行和禁行有不同的方案，但我個人認(rèn)為，以損害私人財產(chǎn)利益為基礎(chǔ)的常態(tài)化行政性限行是不良條款，不僅無助法控制汽車數(shù)量的增長，也無法解決大氣污染問題。這已經(jīng)被許多國家的經(jīng)驗所證明。因此，這類條款不應(yīng)列入到《修訂草案》。

  實際上，這次人大常委會會議上討論的《立法法修正案（草案）》就提出“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。因此，正確的做法應(yīng)該是構(gòu)建公交導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，把更多的路權(quán)給予公交，大力發(fā)展公共交通，采取市場化手段調(diào)節(jié)出行方式等。

  總之，我們還需要做更細(xì)致的修改，使大氣污染防治法或清潔空氣法能成為改善大氣質(zhì)量的制度標(biāo)桿，真正實現(xiàn)用制度保護生態(tài)環(huán)境。