嚴懲違法行為 推進依法行政

  為貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護法》，嚴懲違法排污行為，規(guī)范按日連續(xù)處罰的實施，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）。記者日前就《辦法》的出臺采訪了環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局有關負責人。

  中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

  答：首先，實施按日連續(xù)處罰是加強環(huán)境保護工作的迫切需要。《環(huán)境保護法》修訂之前，我國環(huán)境保護法律和行政法規(guī)對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產收益，“守法成本高，違法成本低”的現象普遍存在。這導致企業(yè)在利潤最大化目標的引導下，寧可選擇違法，承擔相對輕微的法律責任，也不愿履行防治污染的法定義務。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個重要原因。當環(huán)保部門的處罰不能對環(huán)境違法行為構成有效震懾時，企業(yè)對環(huán)境保護工作便不會高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時糾正。為解決這一問題，在總結和借鑒國內外已有經驗的基礎上，新《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數累計每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數額越高，從而實現過罰相當，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達到督促違法行為及時改正的目的。

  其次，制定《辦法》是貫徹新《環(huán)境保護法》的迫切需要。按日連續(xù)處罰制度打破了對環(huán)境違法行為罰款數額的限制，使“罰無上限”，對違法排污企業(yè)來說，這無疑是一把高懸的利劍。然而，由于按日計罰是一項全新的制度，各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經驗，迫切需要制定具體辦法，規(guī)范適用范圍、實施程序和計罰方式等，使按日連續(xù)處罰真正成為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為的有力武器和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責任、改善環(huán)境的強有力手段。

  再次，制定《辦法》是依法行政的必然要求。實施按日連續(xù)處罰，一方面應當適用法律規(guī)定的行政處罰程序，另一方面又有著不同于一般行政處罰的特殊程序和要求。特別是由于按日連續(xù)處罰是對環(huán)境違法行為的嚴懲重罰，關乎排污者的切身利益，因而更應保證其實施的合法性和規(guī)范性，充分保障相對人的合法權益。在新《環(huán)境保護法》規(guī)定按日連續(xù)處罰之前，一些地方性法規(guī)已經做了有益探索，但這些地方性法規(guī)的規(guī)定，相互之間有很多不同。如《重慶市環(huán)境保護條例》規(guī)定，環(huán)保部門可以對違法排污拒不改正的行為實施按日累加處罰，《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》則規(guī)定適用按日計罰的環(huán)境違法行為種類，既包括排污者未取得（臨時）排污許可證排放污染物、未按照（臨時）排污許可證規(guī)定排放污染物等違法排污行為，也包括建設項目未批先建、未經環(huán)保部門同意擅自投入試運行等不一定涉及排污的違法行為?！吨貞c市環(huán)境保護條例》未規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數額，《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》則明確規(guī)定按日計罰的每日罰款額度為一萬元。為保證法律的統(tǒng)一適用，維護法律的公平正義，有必要對各地環(huán)保部門按日連續(xù)處罰的實施加以統(tǒng)一規(guī)范。

  中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》的主要內容？

  答：《辦法》共四章二十二條，詳細規(guī)定了實施按日連續(xù)處罰的依據、原則、范圍、程序和計罰方式，以及與其他環(huán)境保護制度的并用關系。

  一是明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類?！董h(huán)境保護法》第五十九條第一款確定了按日連續(xù)處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者“違法排放污染物”的行為。

  如何認定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環(huán)保部門實施按日連續(xù)處罰需要解決的首要問題。我國環(huán)保法律法規(guī)對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者向環(huán)境排放污染物的行為作了很多義務性規(guī)定，既有命令性規(guī)定，又有禁止性規(guī)定。“違法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡單疊加，而是強調排污行為的違法性，強調此排污行為對環(huán)境造成影響這一后果。據此，《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：一是超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準，或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物；二是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物；三是排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物；四是違法傾倒危險廢物。同時，由于“違法排放污染物”情形多而復雜，《辦法》規(guī)定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對于其他一些常見的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進行排污申報或變更申報、拒絕環(huán)保部門進行現場檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。

  此外，根據《環(huán)境保護法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據環(huán)境保護的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。即是說，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據當地環(huán)境污染狀況的特點和環(huán)境保護管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。

  二是規(guī)范了實施按日連續(xù)處罰的程序。根據《環(huán)境保護法》規(guī)定，實施按日連續(xù)處罰必須具備4個條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正。這4個條件之間有一定的邏輯關系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，才能受到罰款處罰；只有被責令改正，才存在拒不改正的情形。

  實施按日連續(xù)處罰的程序規(guī)定，既要利于達到打擊和糾正環(huán)境違法行為的目的，又要充分保障執(zhí)法相對人的合法權益?！掇k法》設專章用10個條款的內容，詳細規(guī)定了實施按日連續(xù)處罰程序，即初次處罰、責令改正、復查、作出按日連續(xù)處罰決定等流程。

  在規(guī)定責令改正的時限和方式時，為達到及時糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門可以當場認定違法排放污染物的，應當在現場調查時即責令排污者立即停止違法排放污染物行為；鑒于超標排污，環(huán)保部門需要通過環(huán)境監(jiān)測來認定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門應當在取得環(huán)境監(jiān)測報告后3個工作日內送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為。

  在規(guī)定復查期限時，綜合考慮復查工作開展的及時性和執(zhí)法實踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實施復查。

  在按日連續(xù)處罰的處罰周期中，需要做出兩個行政處罰決定。一是初次檢查發(fā)現違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定；二是復查發(fā)現違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續(xù)處罰決定。對于兩個處罰決定的前后順序，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰決定應當在原處罰決定之后作出。

  三是明確了責令改正的內容和形式?！柏熈罡恼笔菍嵤┌慈者B續(xù)處罰的必要條件，更是實施過程中承上啟下的重要環(huán)節(jié)。需要對兩個方面加以明確：一是責令如何改正，二是如何責令改正，即責令改正的內容和形式。

  實施按日連續(xù)處罰的目的正是及時糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對環(huán)境造成更大影響。因而《辦法》規(guī)定環(huán)保部門責令排污者改正違法行為的內容主要是立即停止違法排污行為。

  同時，為保障相對人的合法權益，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門在責令改正時，應當制作責令改正違法行為決定書，在決定書中載明責令改正的具體內容、拒不改正可能承擔按日連續(xù)處罰的法律后果，以及申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

  四是確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準。與責令改正的內容相對應，“拒不改正”違法排污行為即是未按要求立即停止違法排污行為。對于“拒不改正”的認定，《辦法》規(guī)定“環(huán)保部門復查發(fā)現仍在繼續(xù)違法排放污染物的”認定為“拒不改正”；鑒于實踐中可能存在排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門復查以避免受到按日連續(xù)處罰的情形，《辦法》規(guī)定“排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門實施復查的”也認定為“拒不改正”。對于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門復查時發(fā)現排污者已經改正違法排放污染物行為或者已經停產、停業(yè)、關閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

  五是規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計罰方式。按日連續(xù)處罰采取按照違法行為持續(xù)的日數，不斷累加罰款數額的動態(tài)罰款模式。計罰日數和日處罰數額是決定按日連續(xù)處罰的關鍵因素?！掇k法》根據《環(huán)境保護法》第五十九條“按原處罰數額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定，規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額；按日連續(xù)處罰的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數。對于計罰日數的確定，鑒于“被責令改正”是認定“拒不改正”的前提，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰的計罰日數為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環(huán)保部門復查發(fā)現違法排污行為之日止；再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執(zhí)行。

  為充分發(fā)揮按日連續(xù)處罰督促排污者及時改正環(huán)境違法行為的作用，根據過罰相當的原則，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數不受限制。在排污者被責令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門應當在依法實施按日連續(xù)處罰的同時，按照《辦法》規(guī)定的時限和方式再次責令改正，進入下一個按日連續(xù)處罰周期。多次被責令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門實施按日連續(xù)處罰不受次數限制，直到違法排污行為終止。

  六是明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關環(huán)保制度的并用關系。在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據《環(huán)境保護法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時適用責令排污者限制生產、停產整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。對此，《辦法》專門對按日連續(xù)處罰制度與其他相關環(huán)保制度的并用關系進行了說明，規(guī)定環(huán)境保護主管部門針對違法排放污染物行為實施按日連續(xù)處罰的，可以同時適用責令排污者限制生產、停產整治或者采取查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實施按日連續(xù)處罰。責令排污者限制生產、停產整治或者查封、扣押等措施，應當嚴格按照《環(huán)境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等規(guī)定執(zhí)行。

  中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》執(zhí)行中應注意的問題？

  答：一是關于對以逃避監(jiān)管的方式排放污染物的認定?！掇k法》第五條第二項涉及以逃避監(jiān)管的方式排放污染物，逃避監(jiān)管的方式既包括通過暗管、滲井、滲坑、灌注等方式排污或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施，也包括其他未對污染物進行有效處理、逃避監(jiān)管排入外環(huán)境，如將未經有效治理的污水通過“明管”排入外環(huán)境、將工業(yè)固體廢物擅自傾倒在廠區(qū)外環(huán)境等。其中不正常運行防治污染設施又包含多種情形，如將污染物不經處理設施直接排放、將污染物從處理設施的中間工序引出直接排放等，參考原國家環(huán)?？偩汁h(huán)發(fā)〔2003〕177號文件的規(guī)定。對于以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的認定，可參考環(huán)境保護部環(huán)函〔2008〕308號文件對《水污染防治法》第二十二條第二款“禁止私設暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放污染物”的有關解釋。

  二是關于原處罰決定對按日連續(xù)處罰決定作出時間的限制。環(huán)境保護主管部門檢查發(fā)現排污者違法排放污染物，應當進行調查取證，就檢查當日的違法行為，依法做出一個獨立的行政處罰決定。排污者拒不改正違法排污行為、環(huán)保部門依法實施按日連續(xù)處罰的，按日連續(xù)處罰的處罰決定書應當在原處罰決定書之后發(fā)出，但按日連續(xù)處罰告知書不受原處罰決定作出時間的限制，即按日連續(xù)處罰告知書可以先于原處罰決定書發(fā)出。被處罰單位對原處罰決定提起復議或者訴訟的，按日連續(xù)處罰不停止實施，即按日連續(xù)處罰決定可以在復議、訴訟結束之前作出。

  三是關于排污者對責令改正決定提起復議或者訴訟的處理。《辦法》第九條規(guī)定排污者對責令改正違法行為決定書可以提起復議或訴訟。排污者提起復議或訴訟的，不影響環(huán)保部門對排污者違法行為的改正情況實施復查，但環(huán)保部門復查發(fā)現排污者未停止違法排污行為的，應當在復議、訴訟結束之后，再決定是否作出按日連續(xù)處罰決定。

  四是關于多次復查仍拒不改正情形下的計罰日數的累計執(zhí)行?！掇k法》第十七條規(guī)定再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執(zhí)行。累計執(zhí)行是指將責令改正決定書送達之日的次日起至最后一次復查發(fā)現排污者拒不改正違法排污行為之日止的日數之和作為計罰日數。若環(huán)保部門復查時發(fā)現違法排放污染物行為已經改正，不啟動按日連續(xù)處罰；若在之后的檢查中又發(fā)現排污者有《辦法》第五條規(guī)定的情形的，應當重新作出處罰決定，按日連續(xù)處罰的計罰周期重新起算。