今年1月1日起，《廣西壯族自治區(qū)促進散裝水泥發(fā)展和應用條例》正式實施，這標志著廣西散裝水泥發(fā)展和應用工作真正步入了法制軌道。

  那么，這是一部怎樣的條例？為什么要出臺這部條例？出臺的背景是什么？它的實施對社會、市場將帶來什么樣的影響？有什么值得關注的地方？本文從多方面進行解讀。

  A、填補廣西散裝水泥發(fā)展和應用立法空白

  對于廣西散裝水泥而言，2014年11月28日是個大日子。

  當天，經自治區(qū)第十二屆人大常委會第十三次會議表決，《廣西壯族自治區(qū)促進散裝水泥發(fā)展和應用條例》（以下簡稱《條例》）正式獲得通過。

  當天下午，自治區(qū)人大常委會即召開新聞發(fā)布會，介紹了相關情況。

  “這部法規(guī)的出臺，為廣西散裝水泥發(fā)展和應用提供了有力的法律武器，填補了廣西散裝水泥發(fā)展和應用立法上的空白，對于明確政府和部門的職責，優(yōu)化政策措施，懲治違法行為，加強散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿的生產、流通、使用管理，推動廣西散裝水泥發(fā)展和應用規(guī)范有序發(fā)展，具有十分重要的意義?！弊灾螀^(qū)人大常委會法工委負責人表示。

  B、環(huán)保警鐘頻響 散裝水泥走上大舞臺

  越來越嚴重的霧霾敲響了環(huán)保的警鐘。

  1月22日，有環(huán)保組織基于中國環(huán)境監(jiān)測總站“全國城市空氣質量實時發(fā)布平臺”發(fā)布的實時數(shù)據(jù)，制作出了全國190座有PM2.5監(jiān)測的城市的排名，排名越靠前污染越嚴重，廣西4個城市上監(jiān)測榜：TOP67柳州、TOP89桂林、TOP140南寧、TOP177北海。

  榜單的排名讓不少廣西人大吃一驚：怎么排名如此靠前？

  雖然廣西山清水秀，但污染的迫近、公眾環(huán)保意識的提升，讓主打“生態(tài)牌”的廣西有了緊迫感。

  走進南寧、桂林、柳州等不少城市，地鐵、高鐵、新區(qū)建設如火如荼，穿梭的泥頭車、高高的吊塔、飛揚的黃塵……

  在大建設的年代，建筑環(huán)節(jié)如何減少污染？

  “大力發(fā)展和應用散裝水泥！”自治區(qū)散裝水泥辦負責人介紹，在現(xiàn)階段，發(fā)展和應用散裝水泥，主要涵蓋散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿等，這是國家和自治區(qū)治理空氣污染、改善空氣質量的一項重要措施。

  自治區(qū)工信委負責人介紹，發(fā)展和應用散裝水泥，是世界發(fā)展趨勢和國家發(fā)展循環(huán)經濟、保護和改善環(huán)境的一項基本舉措。

  自上世紀七八十年代以來，國家一直通過規(guī)劃引導、企業(yè)扶持、散裝水泥使用環(huán)節(jié)管理、財經政策引導等多種措施促進散裝水泥發(fā)展，以及推廣使用預拌混凝土和預拌砂漿，《循環(huán)經濟促進法》等一系列法律政策文件對此均有明確規(guī)定。2007年國務院發(fā)布《中國應對氣候變化國家方案》以來，國家和自治區(qū)更把推廣使用散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿作為治理大氣污染的環(huán)境保護措施；2014年10月29日，財政部發(fā)布的2014年第80號公告《全國政府性基金目錄清單》中繼續(xù)保留散裝水泥專項資金，說明了國家對散裝水泥發(fā)展和應用工作的重視。

  C、發(fā)展從慢到快 廣西“發(fā)散”三級跳

  從不規(guī)范到規(guī)范，從起步慢到跨越式發(fā)展，40多年來，廣西散裝水泥發(fā)展經歷了“三級跳”。

  第一階段為初始發(fā)展階段（1973-1995年）。從零開始，最初主要在自治區(qū)統(tǒng)配水泥廠和國家重點工程試點，初始供應量僅為2.3萬噸，水泥散裝率僅為2%。20多年后的1995年，年供應量143萬噸，散裝率徘徊在7%左右，此階段發(fā)展非常緩慢。

  第二階段為快速發(fā)展階段（1996-2002年）。期間，國務院及相關部委出臺了一系列政策，自治區(qū)政府制定出臺了《廣西壯族自治區(qū)散裝水泥管理規(guī)定》，廣西散裝水泥步入法治化管理軌道。2002年廣西散裝水泥供應量增長到459.56萬噸，水泥散裝率達到19.1%。

  第三階段為高速增長階段（2003年至今）。2003年，自治區(qū)人民政府重新修訂了《廣西壯族自治區(qū)散裝水泥管理規(guī)定》，增加了國家推廣應用預拌混凝土的有關內容，進一步完善了廣西散裝水泥管理的體制機制以及鼓勵、扶持、管理散裝水泥的政策措施，推動廣西散裝水泥發(fā)展步入高速增長階段。

  2014年，全區(qū)全年完成散裝水泥供應量4893.63萬噸，預拌混凝土供應量3953.99萬立方米，征收散裝水泥專項資金4532萬元，分別完成了年計劃的108.74%、102.7%、174%。

  據(jù)測算，2014年全區(qū)發(fā)展散裝水泥共節(jié)約標準煤45.42萬噸，減少二氧化碳排放172.95萬噸，減少粉塵排放19.33萬噸，創(chuàng)綜合經濟效益17.25億元，為廣西加快轉變經濟發(fā)展方式和促進節(jié)能減排、深化兩型社會和美麗廣西建設作出了重大貢獻。

  D、“用散”差距巨大 “催生”地方法出臺

  自治區(qū)散裝水泥辦負責人表示，雖然40多年來廣西散裝水泥發(fā)展成就巨大，但與先進省份相比，仍相當落后。

  數(shù)據(jù)顯示，2013年，北京、天津、上海的水泥散裝率已達95%以上，浙江、江蘇等省水泥散裝率已達80%左右，而廣西水泥散裝率只有42.82%，遠未達到全國平均水泥散裝率，全國排名24位。

  究其原因，一是部門職責不清晰，協(xié)作配合程度不高。

  發(fā)展和應用散裝水泥，涉及生產、流通、使用等多個單位，與多家行政主管部門職責相關，需要從各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)督管理，但目前廣西散裝水泥發(fā)展和應用的管理體制機制還不完善，特別是在預拌混凝土和預拌砂漿推廣使用上，有關部門職責不夠明確具體，部門協(xié)作不力，阻礙了發(fā)展。

  二是監(jiān)管較弱，政策措施落實難。

  當前，廣西水泥企業(yè)袋裝水泥生產量占到水泥總產量一半以上，預拌混凝土產能過剩、惡性競爭現(xiàn)象嚴重，預拌砂漿投資積極性不高，建設遲緩，很大程度上是由于管理部門對散裝水泥發(fā)展和應用的市場監(jiān)管水平弱，導致國家禁止現(xiàn)場攪拌混凝土和砂漿等政策措施無法得到有效落實，造成市場需求停滯，發(fā)展缺乏動力。

  三是執(zhí)法地位不明確，存在法制障礙。

  地方性法規(guī)出臺前，廣西各地散裝水泥管理機構在工作中對一些違反散裝水泥、預拌混凝土使用規(guī)定的行為處理較難，依法促散事倍功半，效果不好。

  四是政策銜接不暢，法律位階不高。

  2007年以來，研究制定散裝水泥地方性法規(guī)為散裝水泥發(fā)展和應用提供法律支撐日益成為各省共識。

[Page]   目前，已有湖南、江西、江蘇、浙江、福建、云南等10個省出臺了散裝水泥地方性法規(guī)。廣西此前發(fā)展和應用散裝水泥的主要依據(jù)是《廣西壯族自治區(qū)散裝水泥管理規(guī)定》。

  雖然該《規(guī)定》對廣西散裝水泥管理機構的設立、職責以及鼓勵、扶持、管理散裝水泥的各項政策措施做了規(guī)定，是廣西發(fā)展應用散裝水泥的第一部政府規(guī)章，為廣西散裝水泥發(fā)展奠定了較好的法制基礎，有效推動了廣西散裝水泥平穩(wěn)快速發(fā)展；但在適用范圍、管理體制機制、行政管理措施以及違法行為的處理等方面與新形勢發(fā)展不適應，影響到廣西散裝水泥發(fā)展和應用，急需將其上升為地方性法規(guī)。

  經過反復調研、不斷論證和修改，2014年，廣西散裝水泥的地方性法規(guī)修成正果。

  E、《條例》有哪些關注點？

  [關注點] 適用范圍

  《條例》規(guī)定：本自治區(qū)行政區(qū)域內水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的生產、銷售、運輸、使用及其監(jiān)督管理，適用本條例。

  [關注點] 部門職責

  《條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應將散裝水泥納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定促進散裝水泥發(fā)展和應用的目標和扶持措施，協(xié)調解決散裝水泥發(fā)展和應用中的重大問題?？h級以上人民政府確定的散裝水泥主管部門負責本行政區(qū)域散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿發(fā)展和應用的監(jiān)督管理。具體監(jiān)督管理工作由散裝水泥管理機構承擔。

  縣級以上人民政府發(fā)展改革、公安、財政、環(huán)境保護、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、質量技術監(jiān)督等部門按照各自職責，做好散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿發(fā)展和應用工作。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當協(xié)助有關部門做好散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿的監(jiān)督管理和推廣應用工作。

  [關注點] 鼓勵發(fā)展

  《條例》規(guī)定，縣級以上人民政府及其有關部門應當對散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿投資項目在立項、用地等方面給予支持；鼓勵單位和個人對散裝水泥推廣應用技術及配套設施設備的研究、開發(fā)以及資金投入。

  根據(jù)規(guī)定，符合國家產業(yè)政策的水泥生產項目需要擴建或者改建的，應當按照散裝水泥發(fā)放能力不低于總生產能力百分之七十的標準進行設計和同步建設。

  公民、法人或者其他組織根據(jù)散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場需求可以自主決定投資散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿生產項目。任何行政主管部門不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，采取資質管理等措施對散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的生產、銷售、使用進行干預和限制。

  散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的生產企業(yè)，生產符合國家有關資源綜合利用、環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水及其他稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的，依法享受相關稅收優(yōu)惠。

  各級人民政府應當引導和促進散裝水泥在農村的推廣應用，支持散裝水泥中轉配送網點建設，鼓勵農村居民使用預拌混凝土和預拌砂漿，改善農村生態(tài)環(huán)境。

  [關注點] 禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域劃定方面有什么規(guī)定？

  《條例》對此因地制宜推進，增強了政策彈性，要求劃定禁止現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿的具體區(qū)域和起始時間，由本級人民政府根據(jù)國家和自治區(qū)有關規(guī)定，結合本地具體情況來確定，給各地一定的自由度，避免了一刀切。明確了禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域的主要含義和禁止性規(guī)定，要求禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域一旦劃定，在其范圍內的建設工程必須禁止使用袋裝水泥，禁止現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿。

  [關注點] 禁止現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿區(qū)域外的建設工程，應當遵守哪些規(guī)定？

  《條例》根據(jù)工程屬性、建設規(guī)模和使用條件，并借鑒外省立法經驗，提出了梯度要求。

  國家和自治區(qū)重點建設工程、房地產開發(fā)建設工程、經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）內的建設工程，使用散裝水泥（含預拌混凝土、預拌砂漿折算水泥量）應當至少達到其水泥使用總量的90%；水泥使用總量在300噸以上或者房屋建設面積在1500平方米以上的其他建設工程，使用散裝水泥（含預拌混凝土、預拌砂漿折算水泥量）應當至少達到其水泥使用總量的80%；水泥使用總量在150噸以上300噸以下或者房屋建設面積在500平方米以上1500平方米以下的其他建設工程，使用散裝水泥（含預拌混凝土、預拌砂漿折算水泥量）應當至少達到其水泥使用總量的60%。

  [關注點] 建設工程在哪些情形下，可以使用袋裝水泥、現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿？

  為增強可操作性，《條例》規(guī)定了以下5種例外情形可以使用袋裝水泥、現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿：建設工程需要使用特種水泥、特種混凝土、特種砂漿，或者施工工藝有特殊要求，預拌混凝土、預拌砂漿生產企業(yè)無法供應的；施工現(xiàn)場30公里范圍以內，無預拌混凝土供應，或者施工現(xiàn)場50公里范圍以內，無散裝水泥或者預拌砂漿供應的；因道路、場地等客觀原因限制，散裝水泥、預拌混凝土或者預拌砂漿專用車輛無法到達施工現(xiàn)場的；水泥使用總量在150噸以下或者房屋建設面積在500平方米以下的；搶險、救災需要的等情形。

  [關注點] 對確需現(xiàn)場攪拌混凝土、砂漿的建設工程提出了哪些環(huán)保要求？

  《條例》規(guī)定現(xiàn)場攪拌混凝土、砂漿的，應當遵守環(huán)境保護和城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理等的規(guī)定，采取設置圍擋、覆蓋、分段作業(yè)、灑水抑塵、沉淀池等有效防塵降塵措施，嚴格控制噪聲、廢水和粉塵對周圍環(huán)境的影響，廢水排放應當符合國家規(guī)定的排放標準。

  [關注點] 對違法行為會有什么處罰？

  根據(jù)《條例》，建設工程在禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域內使用袋裝水泥的，按每噸袋裝水泥處200元以上到300元以下罰款；現(xiàn)場攪拌的，按每立方米混凝土或每噸砂漿處以50元以上100元以下罰款。禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域外的建設工程使用散裝水泥（含預拌混凝土或者預拌砂漿折算水泥量）未達到規(guī)定的最低標準的，對低于規(guī)定比例的數(shù)量處每噸200元以上300元以下的罰款。對預拌混凝土生產企業(yè)、預拌砂漿生產企業(yè)、水泥制品（構件）生產企業(yè)生產不使用或者不全部使用散裝水泥的，處每噸袋裝水泥200元以上300元以下的罰款。對不按規(guī)定報送票據(jù)和相關資料的，處以1萬元以上5萬元以下罰款。監(jiān)管部門和人員出現(xiàn)違法行為的，給予行政處分或追究刑事責任。

  國家《散裝水泥管理辦法》《關于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場攪拌混凝土的通知》《關于在部分城市限期禁止現(xiàn)場攪拌砂漿工作的通知》等文件對違反相關要求的行為都有處罰規(guī)定?！稐l例》在處罰標準上充分考慮了廣西經濟社會發(fā)展的實際情況，在原有基礎上略有提高。