政府工作報告提出，今年要推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。參加兩會的多位代表委員認為，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，應著力解決資金和制度瓶頸難題。建議推廣使用政府與社會民間資本合作的PPP模式，引導社會資金分擔城鎮(zhèn)化建設的資金壓力，并改革和完善社會保障制度，解決農(nóng)民工在城市落戶的后顧之憂。同時，要著力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，為農(nóng)民的就地、就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

兩難題困擾新型城鎮(zhèn)化

我國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化發(fā)展的“快車道”。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的資料，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個百分點的速度發(fā)展。2014年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_到54.77%，有將近7.5億人生活在城鎮(zhèn)。

展望未來，要全面建成小康社會，我國的城鎮(zhèn)化水平還將進一步提升?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》在發(fā)展目標中提出，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

作為保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎和最大的內(nèi)需所在，城鎮(zhèn)化對于穩(wěn)增長至關(guān)重要。今年的政府工作報告提出，要推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。戶籍制度改革、財政轉(zhuǎn)移支付改革的推進對于農(nóng)民工市民化將發(fā)揮重要的促進作用。

然而，新型城鎮(zhèn)化要取得新突破并非坦途。不少代表委員認為，新型城鎮(zhèn)化必須面對資金和制度瓶頸帶來的地方政府與農(nóng)民工對于農(nóng)民工市民化的意愿不強的難題，具體表現(xiàn)為地方政府不愿意農(nóng)民工市民化的進程太快，在城鎮(zhèn)化建設、社會保障等方面面臨的資金壓力較大，而隨著土改的推進，部分農(nóng)民工對于土地承包經(jīng)營權(quán)更加看重，或者是成為市民后的社保待遇還不如保留農(nóng)民身份，農(nóng)民工不敢或不愿意放棄農(nóng)民身份成為市民。

一位地方政府官員表示，財政轉(zhuǎn)移支付改革將增加一般性轉(zhuǎn)移支付，這將增強地方政府對于財政資金使用的自主性。未來財政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機制的建立也將提升地方政府對于農(nóng)民工市民化工作的積極性，然而最現(xiàn)實而且繞不過去的問題是缺錢。營改增之后，地方政府的稅收收入受到影響，如果增值稅的央地分成比例不變化，應當增加新的地方主體稅種。

一位來自基層的全國人大代表稱，新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，也就是農(nóng)民工的市民化，但是成為市民意味著放棄農(nóng)村戶口，也就是要放棄集體土地承包經(jīng)營權(quán)，可是誰也不愿意輕易放棄。

引入民資分擔建設壓力

新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，但城鎮(zhèn)化過程中的基礎設施建設不可避免，對于如何解決城鎮(zhèn)化建設面臨的資金問題，代表委員提出了相應的建議。

全國政協(xié)委員、臺盟福建省委副主委駱沙鳴表示，應逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，加快構(gòu)建“政府引導、市場運作、主體多元、模式多樣、政策支持”的融資模式；推廣使用政府與社會民間資本合作的PPP模式，提高公共產(chǎn)品和服務的供給效率和質(zhì)量，分散政府風險和降低項目的服務整體風險，鼓勵參與基礎設施建設的相關(guān)企業(yè)靈活運用發(fā)行債券、股票上市、信托計劃等方式拓寬融資渠道，在政企間建起“收益共享、風險共擔、有限追索”的機制；加快財稅體制和投融資機制的改革，積極爭取建立與事權(quán)和支出責任相匹配的地方財稅體系。

民建中央副主席、全國人大財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻表示，新《預算法》規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。新《預算法》對地方政府債券的有限放行，有利于化解長期以來《預算法》禁止地方政府發(fā)債與地方政府負債融資需求的現(xiàn)實矛盾，為地方政府負債融資開了“前門”，但是在短期內(nèi)，有限的地方債券發(fā)行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任。

辜勝阻建議，要構(gòu)建和完善市場約束、規(guī)則管理、行政控制相結(jié)合的多層面的地方政府債務管理體制，綜合運用多方面的力量嚴控地方政府債務風險，最大程度地發(fā)揮地方政府發(fā)債的正效應。同時，政府要“有所不為”，避免包攬過多“事權(quán)”，積極運用基礎設施和公共服務的公私合作伙伴模式分攤支出壓力。發(fā)揮財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT等方式參與到基礎設施建設中來。

完善社保制度發(fā)展中小城鎮(zhèn)

不只是城鎮(zhèn)化建設帶來的資金壓力，新增的社保支出也讓地方政府感到“轉(zhuǎn)不起”。

全國政協(xié)委員、安徽省政協(xié)副主席趙韓表示，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程中，農(nóng)民變市民的內(nèi)涵至少應包括農(nóng)民在城鎮(zhèn)相對穩(wěn)定的就業(yè)和能平等地獲得社會保障等各種城鎮(zhèn)公共服務產(chǎn)品這兩個層面的含義。但是，隨著人口老齡化程度越來越高，領取養(yǎng)老金人群愈發(fā)龐大；改制關(guān)閉破產(chǎn)的國有和集體企業(yè)職工進入社保未繳費也可享受待遇等因素導致社保資金壓力巨大。同時，現(xiàn)有的統(tǒng)籌基金均由各級財政支出，低保資金也依靠政府投入，各級保險陷入資金困難。很多地方養(yǎng)老、醫(yī)?；鹁霈F(xiàn)當期赤字。如果在現(xiàn)行條件下，大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城市戶口享受均等的社會保障權(quán)益，各級政府財力“轉(zhuǎn)不起”。

與地方政府“轉(zhuǎn)不起”相對應的是農(nóng)民工的“不敢轉(zhuǎn)”。趙韓表示，雖然國家已經(jīng)制定了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，但是目前社會保障基本以省作為統(tǒng)籌單位，而農(nóng)民工的流動性很大，大多是跨省跨市流動就業(yè)，社保轉(zhuǎn)換的實際操作性很差，有很多不合理、難以銜接的地方。一是各地制定的政策、標準存在很大差異；二是轉(zhuǎn)移時，流動者只能帶走個人賬戶個人繳費部分，無法享受社會統(tǒng)籌的收益部分；三是目前只實行省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，辦理轉(zhuǎn)移程序繁瑣，費時費力。

與“轉(zhuǎn)不起”、“不敢轉(zhuǎn)”看起來相矛盾的“不愿轉(zhuǎn)”同時存在。前述來自基層的全國人大代表稱，部分農(nóng)民工在大城市打工賺了錢，給自己也購買了商業(yè)保險，但他們并沒有在大城市長久待下去的打算，而是在退休后回到縣城甚至是農(nóng)村，并保留農(nóng)村集體戶口，從而分享土地流轉(zhuǎn)帶來的收益。

全國政協(xié)常委、中央文獻研究室原常務副主任楊勝群表示，單方面推進城鎮(zhèn)化恐怕難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的全面小康。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化實際上變成了城市化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一些原先很興旺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還衰落了，就地城鎮(zhèn)化的設想并沒有實現(xiàn)。未來應重視集鎮(zhèn)的發(fā)展，讓農(nóng)民能夠就近獲得一份來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。