黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推行資源有償使用和排污權(quán)交易制度。國務(wù)院辦公廳于2014年8月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，再次強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場。2014年以來，排污權(quán)有償使用與交易制度的試點(diǎn)探索在一系列政策文件的推動下取得了新的進(jìn)展。然而，這項(xiàng)政策實(shí)施中長期存在的突出問題仍未完全解決。本文擬結(jié)合排污權(quán)有償使用和交易制度的最新進(jìn)展與存在的主要問題，分析下一步實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)注意的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

排污權(quán)有償使用和交易制度實(shí)施取得積極進(jìn)展

  2007年以來，財(cái)政部、環(huán)保部和國家發(fā)改委先后批復(fù)了江蘇、浙江、天津等11個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。目前，11個(gè)試點(diǎn)省市已經(jīng)出臺了近20個(gè)指導(dǎo)意見、實(shí)施方案和管理辦法，結(jié)合各地實(shí)際情況對政策實(shí)施的細(xì)節(jié)進(jìn)行了具體規(guī)定。各地財(cái)政、環(huán)保和發(fā)改等管理部門圍繞政策實(shí)施中的排污指標(biāo)申購、排污權(quán)儲備和出讓、有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格和交易細(xì)則等制定了大量的規(guī)范文件。同時(shí)，各地還相繼成立了排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)，建立了包括信息發(fā)布、指標(biāo)申購、交易管理和指標(biāo)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的交易平臺。

  截至2014年底，全國試點(diǎn)地區(qū)有償使用和交易總額累計(jì)達(dá)到53億元。其中，江蘇省累計(jì)繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)5.51億元，交易額2.24億元；浙江省累計(jì)繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)18.23億元，交易額8.52億元；山西省累計(jì)交易930宗，總成交金額5.59億元；陜西省累計(jì)交易49宗，成交金額5.9億元。其他一些省市如河北省、河南省等累計(jì)交易金額也超過了1億元。

排污權(quán)有償使用和交易制度落實(shí)環(huán)節(jié)中存在的突出問題

  不同主體對政策的認(rèn)識不統(tǒng)一

  與水流、森林、山嶺、草原等自然資源相同，具備納污能力的水、大氣等環(huán)境容量同樣也是一種重要的資源。要對自然資源進(jìn)行市場化的管理，實(shí)現(xiàn)自然資源利用優(yōu)化配置和收益公平有效分配，需要建立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度和管理體制。同樣，要對有限、稀缺的環(huán)境容量資源進(jìn)行有效配置，也需要建立權(quán)屬關(guān)系明晰、具備流轉(zhuǎn)特性的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。企業(yè)獲取其他自然資源生產(chǎn)要素需要支付成本，獲取環(huán)境容量資源這一生產(chǎn)要素同樣也需要支付相應(yīng)成本。政府作為環(huán)境容量這一社會公共品的管理者和代理人，其責(zé)任就是要在滿足社會公眾對環(huán)境質(zhì)量需求的同時(shí)，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制將極為有限的、可用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的環(huán)境容量資源配置到效益更高、污染更少的部門和企業(yè)，支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，這就是排污權(quán)有償使用制度。然而，政策制定者、企業(yè)和不同學(xué)者對于這項(xiàng)制度的認(rèn)識仍不統(tǒng)一。

  從政策制定者的角度來看，排污權(quán)有償使用有可能推高企業(yè)的生產(chǎn)成本，但同時(shí)，它也有利于迫使排污企業(yè)采取更先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、采取治理措施，幫助企業(yè)提高可持續(xù)競爭力，此外，它還有利于淘汰過去依靠透支環(huán)境紅利發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。從企業(yè)的角度來看，排污權(quán)有償使用與排污收費(fèi)和未來可能實(shí)施的環(huán)境稅是重復(fù)和雷同的政策，屬于雙重收費(fèi)，將會增加自身負(fù)擔(dān)。尤其是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，一些地方推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易制度的步伐有所放緩。上述觀點(diǎn)的差異在于，是否將排污權(quán)作為一種稀缺資源和生產(chǎn)要素看待，是否扭轉(zhuǎn)了“付費(fèi)即可排污”的陳舊理念。

  政策的法律支撐條件依然不足

  排污權(quán)分配是在總量控制的前提下明確環(huán)境資源使用權(quán)的過程?！吨笇?dǎo)意見》指出，企業(yè)有償取得排污權(quán)后以排污許可證形式予以確認(rèn)。但這種以排污許可證為載體的排污權(quán)分配，目前并沒有明確的法律依據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中并沒有明確環(huán)境是一種資源，也沒有明晰排污權(quán)的性質(zhì)。在國務(wù)院提交全國人大常委會審議的《大氣污染防治法》（修訂草案）中，也僅提出逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)的有償使用和交易，沒有明確和細(xì)化的法律條款。可以認(rèn)為，未來一段時(shí)期將是推動實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易制度的關(guān)鍵階段，然而其缺乏法律支撐依據(jù)的問題目前尚未得到有效解決。

  排污權(quán)的確權(quán)分配存在技術(shù)和公平難題

  在學(xué)界層面，一直以來相關(guān)學(xué)者針對排污權(quán)的核定、初始定價(jià)與分配技術(shù)展開了廣泛研究，但并沒有形成統(tǒng)一的理論框架和技術(shù)體系；在實(shí)踐層面，一些地方針對總量指標(biāo)如何分配、企業(yè)初始排污權(quán)如何確定、初始有償價(jià)格出讓標(biāo)準(zhǔn)等的研究與設(shè)計(jì)不足，國家對相關(guān)工作也沒有形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，這導(dǎo)致各地的有償使用價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，有償使用年限也不統(tǒng)一，嚴(yán)重阻礙了相關(guān)基礎(chǔ)工作的開展。與此同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)往往對現(xiàn)有企業(yè)的排污權(quán)予以免費(fèi)配給，卻要求新建企業(yè)購買配額；一些企業(yè)往往通過私下協(xié)調(diào)獲取排污權(quán)指標(biāo)，不是通過二級市場交易，這顯然對新建企業(yè)、對參與市場交易的企業(yè)很不公平，嚴(yán)重打擊了企業(yè)的積極性。

  政策方案普遍未與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)掛鉤

  排污權(quán)交易是在排污權(quán)有償使用和分配基礎(chǔ)上實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，這種制度安排促使環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)在企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，讓污染物削減成本高的企業(yè)得以通過購買排污權(quán)降低污染物治理成本，讓污染削減成本低的企業(yè)得以通過轉(zhuǎn)讓富余排污權(quán)獲取額外收益，最終降低污染物治理的社會總成本。然而，在我國的政策環(huán)境下，排污權(quán)的總量指標(biāo)并不是完全根據(jù)環(huán)境容量確定的，而是將規(guī)劃目標(biāo)總量按照行政層級由上至下進(jìn)行分配，這就必須在考慮排污權(quán)交易政策經(jīng)濟(jì)有效性的同時(shí)，考慮交易可能對區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量造成的影響。也就是說，排污權(quán)交易政策不僅要以降低污染物社會治理成本為目標(biāo)，還要充分考慮環(huán)境質(zhì)量要素，以促進(jìn)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)。

  例如，在美國，水質(zhì)交易中設(shè)計(jì)了空間交易比率的政策要素，以控制交易后水污染物排放遷移可能導(dǎo)致的水質(zhì)惡化影響。而在我國排污交易政策的地方探索實(shí)踐中，對污染物交易后可能在某一時(shí)間集中排放造成的時(shí)間“熱點(diǎn)”問題，以及可能在某一空間集中排放造成的“空間”熱點(diǎn)問題缺乏足夠考慮和評估，這在政策設(shè)計(jì)上顯然存在缺陷，也不符合以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理導(dǎo)向。雖然《指導(dǎo)意見》中明確提出“控制交易范圍，涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進(jìn)行，火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)不得進(jìn)行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易”等要求，但具體的政策設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)仍需試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步探索。

  排污權(quán)交易二級市場發(fā)展受多重因素制約

  政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)將排污權(quán)定價(jià)并有償分配給企業(yè)，構(gòu)成了排污權(quán)交易的一級市場；企業(yè)間通過協(xié)商形成交易價(jià)格并達(dá)成交易，構(gòu)成了排污權(quán)交易的二級市場。一級市場的形成由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，二級市場的形成由企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，從目前的試點(diǎn)情況來看，大多數(shù)地方的排污權(quán)交易二級市場發(fā)育都不成熟。企業(yè)出于對法律保障不完善、政策信號不明確、自身新建項(xiàng)目對排污指標(biāo)存在需求等因素的考慮，往往不愿意將富余指標(biāo)投放市場，企業(yè)間交易并不活躍。

  排污權(quán)交易監(jiān)督管理存在一定難度

  不僅排污權(quán)的核定、初始定價(jià)與分配存在難度，如何對排污權(quán)交易進(jìn)行有效地監(jiān)督與管理也是這項(xiàng)制度實(shí)施推進(jìn)面臨的挑戰(zhàn)與難題。對企業(yè)排污權(quán)指標(biāo)使用與變更的準(zhǔn)確把握，需要以真實(shí)有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)、科學(xué)準(zhǔn)確的污染物排放計(jì)量、嚴(yán)格有力的監(jiān)管執(zhí)法為基礎(chǔ)，這迫切需要開展配套政策、制度的創(chuàng)新和監(jiān)督監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)。

未來落實(shí)排污權(quán)有償使用和交易制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與建議

  統(tǒng)一對排污權(quán)有償使用和交易制度的認(rèn)識

  黨的十八屆三中全會以來的一系列政策文件出臺，表明了我國政府對盡量減少運(yùn)用行政手段、盡可能運(yùn)用市場手段來解決資源環(huán)境問題的明確態(tài)度。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，各級政府和環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)具備改革定力，更加堅(jiān)定地推進(jìn)落實(shí)包括排污權(quán)有償使用和交易在內(nèi)的各類市場手段，以更低的成本、更高的效率保護(hù)環(huán)境。通過加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，糾正各地方主管部門、企業(yè)和社會公眾的認(rèn)識偏差，統(tǒng)一政府管理者的思想，消除企業(yè)的抵觸情緒、取得社會各界的認(rèn)可，普遍形成對排污權(quán)有償使用和交易制度的正確認(rèn)識，將思想統(tǒng)一到加快推動和落實(shí)這項(xiàng)制度上來。

  加快制修訂相關(guān)法律法規(guī)

  在國家正在修訂的《大氣污染防治法》和即將修訂的《水污染防治法》中，應(yīng)當(dāng)充分納入對排污權(quán)有償使用與交易制度的考慮，在將這項(xiàng)制度固化在法律中的同時(shí)，還應(yīng)盡可能地明確排污交易規(guī)則、交易主體權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管程序和法律責(zé)任等。同時(shí)，在中央層面還應(yīng)當(dāng)制定專門的行政法規(guī)，去除制度實(shí)施的法律障礙，消除市場參與者和社會各界對于制度合法性的疑慮。目前，各試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)相繼印發(fā)了排污權(quán)有償使用、儲備、出讓、抵押貸款、交易等一系列的管理辦法，在此基礎(chǔ)上，各地可以積極展開地方立法的探索。

  加強(qiáng)排污權(quán)初始核定與政策方案設(shè)計(jì)等基礎(chǔ)工作

  《指導(dǎo)意見》的出臺為各地開展排污權(quán)有償使用的基礎(chǔ)工作提供了指導(dǎo)，也為統(tǒng)一排污權(quán)的核定、初始定價(jià)與分配技術(shù)方法提供了規(guī)范。2015年是完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各地方應(yīng)抓緊完成這項(xiàng)工作，制定充分體現(xiàn)排污權(quán)稀缺性的初始價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還要加強(qiáng)交易機(jī)制的政策設(shè)計(jì)，充分兼顧不同企業(yè)、項(xiàng)目間的公平性，嚴(yán)格控制交易范圍，將排污權(quán)交易的環(huán)境質(zhì)量影響作為衡量政策有效性的重要指標(biāo)并作為交易約束條件。

  將培育排污權(quán)交易二級市場作為制度落實(shí)的重點(diǎn)

  試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)減少對排污交易的行政干預(yù)，通過制定財(cái)稅扶持政策、指導(dǎo)排污企業(yè)提升減排潛力、回購富余排污權(quán)、推動排污權(quán)抵押貸款和排污權(quán)租賃等方式，為企業(yè)參與排污交易創(chuàng)造公平的制度與市場環(huán)境，將培育和激活排污權(quán)交易二級市場作為制度落實(shí)的重點(diǎn)。

  建立排污權(quán)交易監(jiān)管的大數(shù)據(jù)平臺

  排污權(quán)交易由于其交易商品的特殊性、政策性、專業(yè)性和技術(shù)性特征，需要政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和全過程監(jiān)管，以維護(hù)交易秩序，防止市場操縱和發(fā)布虛假市場信息等違規(guī)行為。應(yīng)當(dāng)利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、3S和云計(jì)算等智能技術(shù)，建立排污權(quán)交易的大數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)信息公開，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)排放量監(jiān)測、排污權(quán)計(jì)量的智能化監(jiān)管。

  注重與其他制度的銜接

  排污權(quán)有償使用與交易制度需要與其他環(huán)境保護(hù)制度協(xié)調(diào)配合，形成制度合力。《指導(dǎo)意見》中指出“有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)”，明確了排污單位參與排污權(quán)交易，不免除其污染治理、污染損害賠償?shù)呢?zé)任，彰顯了制度的獨(dú)立性和權(quán)威性。然而，在制度實(shí)施的同時(shí)也必須考慮與其他環(huán)境保護(hù)制度的銜接。例如，與環(huán)境影響評價(jià)制度的銜接，包括在排污權(quán)有償使用批復(fù)和出、受讓時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響的可行性評估，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評與排污交易可行性評估一并進(jìn)行等；與總量控制制度的銜接，包括根據(jù)交易情況調(diào)整區(qū)域總量控制指標(biāo)、根據(jù)區(qū)域總量控制狀況限制排污交易等。