國務院關于國有企業(yè)

  發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見

  國發(fā)〔2015〕54號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

  發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措。為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，落實黨中央、國務院決策部署，推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

  一、總體要求

  （一）改革出發(fā)點和落腳點。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。多年來，一批國有企業(yè)通過改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)，但治理機制和監(jiān)管體制還需要進一步完善；還有許多國有企業(yè)為轉換經(jīng)營機制、提高運行效率，正在積極探索混合所有制改革。當前，應對日益激烈的國際競爭和挑戰(zhàn)，推動我國經(jīng)濟保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結構；提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)；促進國有企業(yè)轉換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，夯實社會主義基本經(jīng)濟制度的微觀基礎。在國有企業(yè)混合所有制改革中，要堅決防止因監(jiān)管不到位、改革不徹底導致國有資產(chǎn)流失。

  （二）基本原則。

  ——政府引導，市場運作。尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場機制作用，把引資本與轉機制結合起來，把產(chǎn)權多元化與完善企業(yè)法人治理結構結合起來，探索國有企業(yè)混合所有制改革的有效途徑。

  ——完善制度，保護產(chǎn)權。以保護產(chǎn)權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，切實保護混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權權益，調動各類資本參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的積極性。

  ——嚴格程序，規(guī)范操作。堅持依法依規(guī)，進一步健全國有資產(chǎn)交易規(guī)則，科學評估國有資產(chǎn)價值，完善市場定價機制，切實做到規(guī)則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監(jiān)管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產(chǎn)流失。

  ——宜改則改，穩(wěn)妥推進。對通過實行股份制、上市等途徑已經(jīng)實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫；對適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規(guī)范有序進行。尊重基層創(chuàng)新實踐，形成一批可復制、可推廣的成功做法。

  二、分類推進國有企業(yè)混合所有制改革

  （三）穩(wěn)妥推進主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革。按照市場化、國際化要求，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，以提高經(jīng)濟效益和創(chuàng)新商業(yè)模式為導向，充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權多元化。堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業(yè)治理結構和管理方式，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份履行權利和職責，使混合所有制企業(yè)成為真正的市場主體。

  （四）有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關鍵領域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監(jiān)管，規(guī)范營利模式。

  ——重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業(yè)依法通過特許經(jīng)營、政府購買服務等方式參與建設和運營。

  ——重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環(huán)境、質量、安全監(jiān)管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營。

  ——江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等，根據(jù)不同行業(yè)領域特點實行網(wǎng)運分開、主輔分離，除對自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業(yè)務，允許非國有資本平等進入。

  ——核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數(shù)據(jù)采集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。

  ——國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務和競爭性采購。

  ——對其他服務國家戰(zhàn)略目標、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、共用技術平臺等重要行業(yè)和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發(fā)揮國有資本引導和帶動作用。

  （五）引導公益類國有企業(yè)規(guī)范開展混合所有制改革。在水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)和領域，根據(jù)不同業(yè)務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化。通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。政府要加強對價格水平、成本控制、服務質量、安全標準、信息披露、營運效率、保障能力等方面的監(jiān)管，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核其經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。

  三、分層推進國有企業(yè)混合所有制改革

  （六）引導在子公司層面有序推進混合所有制改革。對國有企業(yè)集團公司二級及以下企業(yè)，以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務等實體企業(yè)為重點，引入非國有資本，加快技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。明確股東的法律地位和股東在資本收益、企業(yè)重大決策、選擇管理者等方面的權利，股東依法按出資比例和公司章程規(guī)定行權履職。

  （七）探索在集團公司層面推進混合所有制改革。在國家有明確規(guī)定的特定領域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經(jīng)營機制；在其他領域，鼓勵通過整體上市、并購重組、發(fā)行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制。

  （八）鼓勵地方從實際出發(fā)推進混合所有制改革。各地區(qū)要認真貫徹落實中央要求，區(qū)分不同情況，制定完善改革方案和相關配套措施，指導國有企業(yè)穩(wěn)妥開展混合所有制改革，確保改革依法合規(guī)、有序推進。

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  四、鼓勵各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革

  （九）鼓勵非公有資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規(guī)允許的方式出資。企業(yè)國有產(chǎn)權或國有股權轉讓時，除國家另有規(guī)定外，一般不在意向受讓人資質條件中對民間投資主體單獨設置附加條件。

  （十）支持集體資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權，發(fā)展股權多元化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、管理規(guī)范化的經(jīng)濟實體。允許經(jīng)確權認定的集體資本、資產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素作價入股，參與國有企業(yè)混合所有制改革。研究制定股份合作經(jīng)濟（企業(yè)）管理辦法。

  （十一）有序吸收外資參與國有企業(yè)混合所有制改革。引入外資參與國有企業(yè)改制重組、合資合作，鼓勵通過海外并購、投融資合作、離岸金融等方式，充分利用國際市場、技術、人才等資源和要素，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，深度參與國際競爭和全球產(chǎn)業(yè)分工，提高資源全球化配置能力。按照擴大開放與加強監(jiān)管同步的要求，依照外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄和相關安全審查規(guī)定，完善外資安全審查工作機制，切實加強風險防范。

  （十二）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。優(yōu)化政府投資方式，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。以項目運營績效評價結果為依據(jù)，適時對價格和補貼進行調整。組合引入保險資金、社?；鸬乳L期投資者參與國家重點工程投資。鼓勵社會資本投資或參股基礎設施、公用事業(yè)、公共服務等領域項目，使投資者在平等競爭中獲取合理收益。加強信息公開和項目儲備，建立綜合信息服務平臺。

  （十三）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。在公共服務、高新技術、生態(tài)環(huán)境保護和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發(fā)揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的非國有企業(yè)進行股權投資。鼓勵國有企業(yè)通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，與非國有企業(yè)進行股權融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業(yè)改制重組。

  （十四）探索完善優(yōu)先股和國家特殊管理股方式。國有資本參股非國有企業(yè)或國有企業(yè)引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優(yōu)先股。在少數(shù)特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規(guī)和公司章程規(guī)定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。

  （十五）探索實行混合所有制企業(yè)員工持股。堅持激勵和約束相結合的原則，通過試點穩(wěn)妥推進員工持股。員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式，優(yōu)先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業(yè)和科技服務型企業(yè)開展試點，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干等持股。完善相關政策，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴格資產(chǎn)評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送?；旌纤兄破髽I(yè)實行員工持股，要按照混合所有制企業(yè)實行員工持股試點的有關工作要求組織實施。

  五、建立健全混合所有制企業(yè)治理機制

  （十六）進一步確立和落實企業(yè)市場主體地位。政府不得干預企業(yè)自主經(jīng)營，股東不得干預企業(yè)日常運營，確保企業(yè)治理規(guī)范、激勵約束機制到位。落實董事會對經(jīng)理層成員等高級經(jīng)營管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理等職權，維護企業(yè)真正的市場主體地位。

  （十七）健全混合所有制企業(yè)法人治理結構?；旌纤兄破髽I(yè)要建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權，同股同權，依法保護各類股東權益。規(guī)范企業(yè)股東（大）會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織的權責關系，按章程行權，對資本監(jiān)管，靠市場選人，依規(guī)則運行，形成定位清晰、權責對等、運轉協(xié)調、制衡有效的法人治理結構。

  （十八）推行混合所有制企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制，通過市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人依法負責企業(yè)經(jīng)營管理，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉換通道。職業(yè)經(jīng)理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，可以采取多種方式探索中長期激勵機制。嚴格職業(yè)經(jīng)理人任期管理和績效考核，加快建立退出機制。

  六、建立依法合規(guī)的操作規(guī)則

  （十九）嚴格規(guī)范操作流程和審批程序。在組建和注冊混合所有制企業(yè)時，要依據(jù)相關法律法規(guī)，規(guī)范國有資產(chǎn)授權經(jīng)營和產(chǎn)權交易等行為，健全清產(chǎn)核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產(chǎn)權流轉程序。國有企業(yè)產(chǎn)權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發(fā)等，應在產(chǎn)權、股權、證券市場公開披露信息，公開擇優(yōu)確定投資人，達成交易意向后應及時公示交易對象、交易價格、關聯(lián)交易等信息，防止利益輸送。國有企業(yè)實施混合所有制改革前，應依據(jù)本意見制定方案，報同級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構批準；重要國有企業(yè)改制后國有資本不再控股的，報同級人民政府批準。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構要按照本意見要求，明確國有企業(yè)混合所有制改革的操作流程。方案審批時，應加強對社會資本質量、合作方誠信與操守、債權債務關系等內(nèi)容的審核。要充分保障企業(yè)職工對國有企業(yè)混合所有制改革的知情權和參與權，涉及職工切身利益的要做好評估工作，職工安置方案要經(jīng)過職工代表大會或者職工大會審議通過。

  （二十）健全國有資產(chǎn)定價機制。按照公開公平公正原則，完善國有資產(chǎn)交易方式，嚴格規(guī)范國有資產(chǎn)登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為。通過產(chǎn)權、股權、證券市場發(fā)現(xiàn)和合理確定資產(chǎn)價格，發(fā)揮專業(yè)化中介機構作用，借助多種市場化定價手段，完善資產(chǎn)定價機制，實施信息公開，加強社會監(jiān)督，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制、利益輸送造成國有資產(chǎn)流失。

  （二十一）切實加強監(jiān)管。政府有關部門要加強對國有企業(yè)混合所有制改革的監(jiān)管，完善國有產(chǎn)權交易規(guī)則和監(jiān)管制度。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構對改革中出現(xiàn)的違法轉讓和侵吞國有資產(chǎn)、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務等行為，要依法嚴肅處理。審計部門要依法履行審計監(jiān)督職能，加強對改制企業(yè)原國有企業(yè)法定代表人的離任審計。充分發(fā)揮第三方機構在清產(chǎn)核資、財務審計、資產(chǎn)定價、股權托管等方面的作用。加強企業(yè)職工內(nèi)部監(jiān)督。進一步做好信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。

  七、營造國有企業(yè)混合所有制改革的良好環(huán)境

  （二十二）加強產(chǎn)權保護。健全嚴格的產(chǎn)權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，依法保護混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權和知識產(chǎn)權權益。在立法、司法和行政執(zhí)法過程中，堅持對各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益給予同等法律保護。

  （二十三）健全多層次資本市場。加快建立規(guī)則統(tǒng)一、交易規(guī)范的場外市場，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、知識產(chǎn)權及信托、融資租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金等產(chǎn)品交易機制。建立規(guī)范的區(qū)域性股權市場，為企業(yè)提供融資服務，促進資產(chǎn)證券化和資本流動，健全股權登記、托管、做市商等第三方服務體系。以具備條件的區(qū)域性股權、產(chǎn)權市場為載體，探索建立統(tǒng)一結算制度，完善股權公開轉讓和報價機制。制定場外市場交易規(guī)則和規(guī)范監(jiān)管制度，明確監(jiān)管主體，實行屬地化、專業(yè)化監(jiān)管。

  （二十四）完善支持國有企業(yè)混合所有制改革的政策。進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業(yè)依法自主經(jīng)營的行政許可審批事項。凡是市場主體基于自愿的投資經(jīng)營和民事行為，只要不屬于法律法規(guī)禁止進入的領域，且不危害國家安全、社會公共利益和第三方合法權益，不得限制進入。完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務等政策。依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業(yè)職工勞動關系調整、社會保險關系接續(xù)等問題，確保企業(yè)職工隊伍穩(wěn)定。加快剝離國有企業(yè)辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題。完善統(tǒng)計制度，加強監(jiān)測分析。

  （二十五）加快建立健全法律法規(guī)制度。健全混合所有制經(jīng)濟相關法律法規(guī)和規(guī)章，加大法律法規(guī)立、改、廢、釋工作力度，確保改革于法有據(jù)。根據(jù)改革需要抓緊對合同法、物權法、公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、企業(yè)破產(chǎn)法中有關法律制度進行研究，依照法定程序及時提請修改。推動加快制定有關產(chǎn)權保護、市場準入和退出、交易規(guī)則、公平競爭等方面法律法規(guī)。

  八、組織實施

  （二十六）建立工作協(xié)調機制。國有企業(yè)混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高。各地區(qū)、各有關部門和單位要高度重視，精心組織，嚴守規(guī)范，明確責任。各級政府及相關職能部門要加強對國有企業(yè)混合所有制改革的組織領導，做好把關定向、配套落實、審核批準、糾偏提醒等工作。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構要及時跟蹤改革進展，加強改革協(xié)調，評估改革成效，推廣改革經(jīng)驗，重大問題及時向同級人民政府報告。各級工商聯(lián)要充分發(fā)揮廣泛聯(lián)系非公有制企業(yè)的組織優(yōu)勢，參與做好溝通政企、凝聚共識、決策咨詢、政策評估、典型宣傳等方面工作。

  （二十七）加強混合所有制企業(yè)黨建工作。堅持黨的建設與企業(yè)改革同步謀劃、同步開展，根據(jù)企業(yè)組織形式變化，同步設置或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關系，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經(jīng)費，有效開展黨的工作，發(fā)揮好黨組織政治核心作用和黨員先鋒模范作用。

  （二十八）開展不同領域混合所有制改革試點示范。結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業(yè)務、推進混合所有制改革試點示范。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可復制、可推廣的模式和經(jīng)驗。

  （二十九）營造良好的輿論氛圍。以堅持“兩個毫不動搖”（毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展）為導向，加強國有企業(yè)混合所有制改革輿論宣傳，做好政策解讀，闡釋目標方向和重要意義，宣傳成功經(jīng)驗，正確引導輿論，回應社會關切，使廣大人民群眾了解和支持改革。

  各級政府要加強對國有企業(yè)混合所有制改革的領導，根據(jù)本意見，結合實際推動改革。

  金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。

  國務院

  2015年9月23日