“這兩天，有關(guān)排污許可制度改革的問(wèn)題，在幾個(gè)環(huán)保群內(nèi)引發(fā)了非常激烈的討論。在環(huán)保群中，大家提出了非常多的問(wèn)題；在法制群中，也有專家提出了非常尖銳的問(wèn)題。”12月5日，在排污許可制度國(guó)際研究會(huì)上，全國(guó)政協(xié)法制委員會(huì)副主任呂忠梅說(shuō)。

  此前一天，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧透露，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)，研究出臺(tái)污染物排放許可制的實(shí)施方案，初步考慮用5年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。

  記者在兩天的采訪中了解到，目前環(huán)境學(xué)界和法學(xué)界對(duì)這一頂層設(shè)計(jì)的看法不一，而在排污許可制度的具體設(shè)計(jì)中也存在諸多分歧。排污許可制度在浙江省已進(jìn)行了多年的試點(diǎn)，那么，浙江試點(diǎn)都試出了啥？

  兩個(gè)話語(yǔ)體系的沖突

  排污許可證制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理制度。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，排污許可證是最重要的環(huán)境管理制度，是執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。

  陳吉寧介紹，這項(xiàng)制度在我國(guó)已有20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！端廴痉乐畏ā贰ⅰ洞髿馕廴痉乐畏ā返拳h(huán)保法律法規(guī)均明確規(guī)定了排污許可證制度。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了排污許可證制度，加大了對(duì)無(wú)證排污的懲罰力度。

  但目前，我國(guó)還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的排污許可證管理的具體政策。去年底，環(huán)保部公布《排污許可證管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì)征求意見(jiàn)。

  根據(jù)暫行辦法（征求意見(jiàn)稿），排污許可證是指環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)排污單位的申請(qǐng)，核發(fā)的準(zhǔn)予其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中排放污染物的憑證；排污單位是指排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。

  “環(huán)保部提出要積極推進(jìn)排污許可制度的頂層設(shè)計(jì)，也拿出了相應(yīng)的法律依據(jù)，但微信群內(nèi)還是有專家質(zhì)疑，做排污許可制度的頂層立法，環(huán)保部想干什么？而從法律的角度來(lái)看，立法的頂層設(shè)計(jì)是憲法，環(huán)保部要修改憲法嗎？如果不是，那么環(huán)境保護(hù)目前的大法是環(huán)境保護(hù)法，難道環(huán)保部要修改環(huán)境保護(hù)法嗎？”呂忠梅說(shuō)，“也有人提出，改革就是要突破法律的規(guī)定，甚至有‘不違法就不能改革’這樣激烈的聲音?！?

  呂忠梅表示，環(huán)境學(xué)者的質(zhì)疑集中于實(shí)體規(guī)范、制度設(shè)計(jì)與初衷相悖，這樣做是否符合環(huán)保的基本規(guī)律，比如，哪些是重點(diǎn)排污單位、重點(diǎn)污染物，要不要區(qū)分環(huán)境要素，許可類型應(yīng)該怎樣明確等；法律學(xué)者的質(zhì)疑集中在立法的技術(shù)問(wèn)題，主要集中在發(fā)證的主體不明確、發(fā)證程序不清晰、許可與環(huán)評(píng)等制度割裂、法律責(zé)任不完善等。

  呂忠梅認(rèn)為，太多的爭(zhēng)論背后，說(shuō)明在話語(yǔ)系統(tǒng)中還存在割裂和各種各樣的問(wèn)題。

  “目前最大的問(wèn)題是搞法律的人與搞環(huán)境科學(xué)的人是‘兩張皮’、兩個(gè)話語(yǔ)體系?！眳沃颐氛f(shuō)，“用一個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋扔?，有的時(shí)候好像是雞同鴨講話，各講各的，很難溝通。盡管不能要求雞和鴨講一樣的話，但至少要明白，雞講的和鴨講的是同一個(gè)問(wèn)題，而不是各講各的。如果雞能聽(tīng)懂鴨講的話，鴨也能聽(tīng)懂雞講的話，那么，這個(gè)制度實(shí)施的可靠性才真正有保障?！?

  呂忠梅說(shuō)，其實(shí)，目前排污許可制度立法需要回答的問(wèn)題就是四個(gè)：誰(shuí)來(lái)申請(qǐng)誰(shuí)來(lái)發(fā)證；許可證規(guī)定的法定事項(xiàng)；申請(qǐng)、核發(fā)、監(jiān)管、參與的程序；糾紛處理。

  她認(rèn)為，一個(gè)完善的許可證制度應(yīng)當(dāng)是科學(xué)理性、社會(huì)理性與法律理性的高度融合。對(duì)于如何提升許可證制度的可實(shí)施性，應(yīng)建立學(xué)科間溝通對(duì)話機(jī)制，設(shè)立問(wèn)題導(dǎo)向的研究項(xiàng)目，形成協(xié)作、協(xié)調(diào)、協(xié)同的工作方式?！疤貏e希望把環(huán)境立法的評(píng)估機(jī)制建立起來(lái)，也希望法學(xué)家與環(huán)境學(xué)家聯(lián)合起來(lái)，研究的內(nèi)容與研究的項(xiàng)目也融合起來(lái)?！?

  浙江試點(diǎn)確定三大目標(biāo)

  2001年，原國(guó)家環(huán)?？偩诸C布《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法（試行）》，這是我國(guó)第一部流域?qū)用娴呐盼墼S可證管理規(guī)定，為全國(guó)范圍實(shí)施許可證管理制度進(jìn)行探索積累經(jīng)驗(yàn)。

  與此同時(shí)，各地結(jié)合實(shí)際開展許可證管理，大多數(shù)地方出臺(tái)了省級(jí)管理規(guī)章或?qū)嵤┺k法。截至目前，在已進(jìn)行污染物申報(bào)登記的企業(yè)中，約有30%獲頒了排污許可證。

  近年來(lái)，環(huán)保部在浙江省開展了國(guó)家層面排污許可管理制度改革試點(diǎn)。

  5日，浙江省環(huán)保廳陳俊副處長(zhǎng)介紹，2010年，為落實(shí)主要污染物總量控制制度，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，浙江省出臺(tái)了《浙江省排污許可證管理暫行辦法》和相關(guān)實(shí)施細(xì)則，將排污許可證作為排污權(quán)的載體。截至2015年9月，全省已發(fā)放排污許可證24593本，其中重點(diǎn)污染源12342家已全部發(fā)放。

  陳俊介紹，浙江省頒發(fā)的排污許可證分為A證（總量和濃度雙控）和B證（濃度控制為主），排污許可的對(duì)象是水污染物和大氣污染物。在許可證上明確規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn)、濃度限值、許可總量、排污權(quán)有償使用和交易情況等。

  “但在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題，許可證對(duì)點(diǎn)源的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)?！标惪≌f(shuō)，除了法律支撐不足、定位不清晰、管理范圍窄、證后監(jiān)管弱等問(wèn)題外，與其他污染源管理制度也存在相互獨(dú)立、分頭管理和管理效率低的問(wèn)題，“企業(yè)對(duì)此也有意見(jiàn)”。

  今年，浙江省再次對(duì)排污許可制度進(jìn)行改革。陳俊介紹，改革的目標(biāo)確定為三項(xiàng)：理順排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度、總量控制、排污申報(bào)登記、排污收費(fèi)等污染源管理制度的關(guān)系；重新定位和設(shè)計(jì)排污許可證，將其作為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)，企業(yè)環(huán)境行為的守法文書，公眾環(huán)保監(jiān)督的參與平臺(tái)；以排污許可證為基礎(chǔ)，作為許可、核定、監(jiān)管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。[Page]

  “今后，到企業(yè)進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法時(shí)，就查兩樣：一是看企業(yè)有無(wú)持證排污；二是看企業(yè)有無(wú)按許可證規(guī)定的總量和濃度排污?！标惪≌f(shuō)。

  環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，目前的設(shè)計(jì)是為總量控制和排污交易服務(wù)的。國(guó)外排污許可證的首要目的是建立排放和質(zhì)量的關(guān)系。

  這位負(fù)責(zé)人舉例說(shuō)，一條小河，上游有三個(gè)企業(yè)，如果控制斷面超標(biāo)，這三個(gè)企業(yè)的相應(yīng)污染物排放的總量和濃度甚至排放時(shí)間強(qiáng)度就要相應(yīng)加嚴(yán)，直到控制斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)?！斑@就是排放和質(zhì)量的關(guān)系。執(zhí)法依據(jù)也是排污許可的要求而不是統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)?！?

  研討會(huì)上，美國(guó)加州洛杉磯地區(qū)水質(zhì)控制委員會(huì)項(xiàng)目官員開根森介紹，依據(jù)《清潔水法》，加州在1972年建立了污染物排放削減許可制度，重點(diǎn)關(guān)注水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！霸撝贫纫螅信盼劬仨毇@得許可證；提供基于技術(shù)的排污限值；如果基于技術(shù)的排污限值不足以保護(hù)受納水體，則實(shí)施基于水質(zhì)的排污限值?！?

  環(huán)境容量是稀缺資源

  “通過(guò)排污權(quán)的制度，主要目的是為了確立環(huán)境容量是稀缺資源的理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中的決定性作用，倒逼企業(yè)節(jié)能減排，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)?！毖杏憰?huì)上，浙江省排污權(quán)交易中心主任周樹勛說(shuō)。

  在推進(jìn)排污許可制度的同時(shí)，近年來(lái)，浙江省開展了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。周樹勛介紹，試點(diǎn)分為三個(gè)階段：

  第一階段，市縣層面自主探索（2002-2008年），杭州、嘉興、紹興等地區(qū)自主開展排污權(quán)有償使用和交易探索；第二階段，全省范圍試點(diǎn)實(shí)踐階段（2009-2012年），2009年，財(cái)政部和環(huán)保部批復(fù)同意浙江省開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)；第三階段（2013年至今），建立起了包括排污權(quán)有償使用和交易制度在內(nèi)的總量管理制度體系，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)全覆蓋。

  統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年10月底，浙江全省已累計(jì)開展排污權(quán)有償使用15833筆，繳納有償使用費(fèi)37.88億元；排污權(quán)交易6466筆，交易額11.80億元，其中企業(yè)間直接交易250筆，交易額2.29億元；排污權(quán)租賃484筆，交易額1084.25萬(wàn)元。浙江全省共有466家排污單位通過(guò)排污權(quán)抵押，獲得銀行貸款119.72億元。

  周樹勛介紹，2015年10月底較2010年底，浙江全省排污權(quán)有償使用筆數(shù)增加了575%，交易筆數(shù)增加了609%；排污權(quán)有償使用金額增加了871%，交易金額增加了521%?！笆∨盼蹤?quán)交易中心于2012年開辦了排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)系統(tǒng)，目前正在建設(shè)全省統(tǒng)一的排污權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)平臺(tái)?！?

  值得一得的是，浙江省還推行了一種“企業(yè)刷卡排污”的制度。企業(yè)刷卡排污總量控制制度是落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，按照排污許可證要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)排污濃度、總量雙控制點(diǎn)源管理的制度。目前，浙江省已建成2100套刷卡系統(tǒng)，其中，廢水刷卡排污系統(tǒng)1839套，廢氣刷卡排污系統(tǒng)261套。

  除此之外，浙江省還建立了排污權(quán)基本帳戶制度，按照“以減量定增量”的原則，明確各市、縣主要污染物年度增量指標(biāo)、減量指標(biāo)和年度減排目標(biāo)。建立省、市、縣三級(jí)排污權(quán)指標(biāo)基本帳戶，對(duì)各地排污權(quán)指標(biāo)收入、支出和結(jié)余進(jìn)行量化管理。

  截至目前，浙江省已經(jīng)基本建成以排污許可證、刷卡排污、排污權(quán)交易、排污權(quán)基本帳戶、總量準(zhǔn)入為核心的“五合一”總量管理平臺(tái)。

  “有了許可證，總量對(duì)企業(yè)不僅僅是一個(gè)數(shù)字，而是一種權(quán)利（使用權(quán)）；有了許可證，總量對(duì)企業(yè)是一個(gè)明確的行為限定，超總量排放才有處罰基線?！鼻迦A大學(xué)教授常杪在研討會(huì)上表示，如果缺少排污許可制度，我國(guó)排污權(quán)交易將面臨問(wèn)題?！耙?yàn)殡y以說(shuō)清哪些可以交易，或者是可交易排污權(quán)量的核定存在隨意性，可能導(dǎo)致目標(biāo)內(nèi)的削減量重新通過(guò)交易釋放，抵消減排成果。而如果沒(méi)有超總量排放處罰依據(jù)，排污權(quán)則缺少了限定量，隨意超量排污的結(jié)果是交易失去必要性，排污權(quán)交易市場(chǎng)萎縮，制度走向失敗?！?

  常杪也提出，我國(guó)在排污權(quán)交易與排污許可證制度銜接上應(yīng)注意一些問(wèn)題，比如，由于總量減排制度的存在，且作為排污權(quán)交易密切相關(guān)的制度，在核發(fā)排污許可證時(shí)要考慮國(guó)家總量減排的有關(guān)規(guī)定；在有效期上，如何與五年規(guī)劃周期銜接，如何處理五年規(guī)劃中期申領(lǐng)的排污許可證未到期卻面臨新五年規(guī)劃削減目標(biāo)的情況等。