2015年即將過去，回顧這一年，國家發(fā)布了一系列生態(tài)文明體制改革文件，對未來5年的環(huán)境保護工作做出了部署，也共同面對了霧霾污染等突出環(huán)境問題。這一年是中國環(huán)境治理史上極為不平凡的一年。

  環(huán)境立法有諸多進展，需進一步完善

  在國家層面，為了配合《環(huán)境保護法》的實施，最高人民法院于2015年1月發(fā)布《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟做出細化規(guī)定。全國人大常委會于2015年7月通過《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高檢察院開展民事公益訴訟和行政公益訴訟改革試點的決定。環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境保護公眾參與辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》、《環(huán)境保護部約談暫行辦法》等部門規(guī)章。針對現(xiàn)實存在的突出大氣污染問題，全國人大常委會于8月修訂了《大氣污染防治法》，為治理區(qū)域性霧霾和應對重污染天氣提供了法制基礎。

  在地方層面，各地積極響應新《環(huán)境保護法》的要求，制定或者修改了一些地方法規(guī)，如廣東省頒布了《廣東省環(huán)境保護條例》；湖北省人大常委會審議并通過了《武漢市機動車排氣污染防治條例》；江蘇省頒布了《江蘇省大氣污染防治條例》等，促使新《環(huán)境保護法》的創(chuàng)新性規(guī)定落地實施。

  下一步需建立健全社會參與和監(jiān)督制度、機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制，讓行政監(jiān)管的權力受到制度化約束，使環(huán)境法律實施常態(tài)化。

  環(huán)境執(zhí)法有所加強，但面臨嚴峻挑戰(zhàn)

  新《環(huán)境保護法》于2015年1月1日起實施。上半年，環(huán)境保護部門與司法、公安部門之間的聯(lián)系加強，聯(lián)動執(zhí)法加強，環(huán)境行政與環(huán)境司法之間有序銜接，執(zhí)法積極性提高，按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產停產以及行政拘留等有效處罰措施得到落實，環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量快速增長，一部分突出環(huán)境問題得到解決。

  但是，下半年經濟下行壓力巨大，環(huán)境法律的嚴格實施受到嚴峻挑戰(zhàn)。即使是約談，城市經濟和環(huán)境保護工作轉型也需要一段時間。入冬以來，華北、東北等地霧霾污染嚴重，區(qū)域性霧霾出現(xiàn)擴散現(xiàn)象。霧霾已不全然是個案的執(zhí)法問題，而是更深層次的全局性產業(yè)結構、產業(yè)布局和能源結構問題。嚴重的環(huán)境污染考驗地方黨委和政府的執(zhí)政能力，考驗生態(tài)文明建設的制度信任和實施效果，必須引起重視?？梢姡瑑?yōu)化產業(yè)布局、調整產業(yè)結構，形成新的能源結構，目前顯得尤其緊迫。除了要建立常態(tài)化的執(zhí)法檢查機制和執(zhí)法效果的第三方評估機制，一以貫之地落實《環(huán)境保護法》的嚴格要求外，還要加強對地方各級黨委和政府全局工作的平衡能力考核，不要讓環(huán)境法治在現(xiàn)實中走了樣、變了調。

  環(huán)境司法有所突破，但效果不容樂觀

  2015年1月《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》放寬了原告的起訴資格，如對“設區(qū)的市”和“社會組織”作了擴大解釋，明確了具有起訴資格的社會組織排除性的條件，促進了環(huán)境公益訴訟案件的提起和審理。全年環(huán)境民事公益訴訟案件達到30多起，檢察機關提起的環(huán)境行政公益訴訟開始出現(xiàn)。

  但是從現(xiàn)實來看，環(huán)境公益訴訟的實施效果不容樂觀，如在社會組織是否可以索賠方面，最高人民法院的司法解釋與中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》有矛盾之處。環(huán)境民事公益訴訟主要是由技術、律師和財力較為雄厚的著名社會組織提起或者參加，其他的社會組織數(shù)量雖然龐大，但基于組織的宗旨限制或者其他利害關系考量，要么不愿意管閑事，要么財力不足或者技術能力有限，心有余而力不足，持觀望態(tài)度，遠遠未能達到環(huán)境法學界期待的環(huán)境民事公益訴訟“井噴”狀況。造成此種狀況的主要原因在于環(huán)境民事公益訴訟阻力廣、成本高、難度大，警示效果有限，且環(huán)保社會組織存在天然和后天的不足。

  生態(tài)文明體制改革加快推進，但仍存在挑戰(zhàn)

  2015年是中國生態(tài)文明體制改革的關鍵之年。中央不僅發(fā)布了總攬全局的生態(tài)文明建設指導性文件《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，還出臺了指導生態(tài)文明改革的綱領性文件《生態(tài)文明體制改革總體方案》，構建了中國未來發(fā)展創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的大格局。

  一是環(huán)境保護部重啟了綠色GDP研究，開展環(huán)境影響評價改革。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，通過環(huán)境的價值性來約束環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型發(fā)展。環(huán)境保護部拒絕審批一批有環(huán)境影響的水電、火電等重大項目的環(huán)境影響評價文件。

  二是為了促進水污染的防治，國家在啟動《水污染防治法》修訂工作的同時，出臺《水污染防治行動計劃》，有了3個方面的創(chuàng)新：提出2020、2030、2050年三步走的水環(huán)境保護目標，與我國經濟社會中長期發(fā)展的階段性預期目標相契合，凝聚了共識，讓人民群眾看到了環(huán)境治理的希望；在每段工作任務后規(guī)定了牽頭部門和配合部門，落實各部門的責任，使計劃的落實具有可考核性；吸收組織部門和監(jiān)察部門參與環(huán)境保護績效考核和責任追究，發(fā)揮黨政同責的作用，使環(huán)境保護的責任分配規(guī)則與權力運行的政治規(guī)則相一致，使政治權力的責權利相匹配。

  三是為了實現(xiàn)環(huán)境保護的源頭科學管理，國家發(fā)展與改革委員會會同環(huán)境保護部等部門，在全國28個縣市開展“多規(guī)合一”的試點，海南省于2015年5月被中央確定為省級“多規(guī)合一”試點地區(qū)?！岸嘁?guī)合一”可以促使經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、國土開發(fā)利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等相協(xié)調，形成基于發(fā)展的一張藍圖繪到底的大規(guī)劃格局。環(huán)境保護部和國家發(fā)展與改革委員會還印發(fā)了《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，開展環(huán)境保護的分類施策工作，使環(huán)境保護政策的實施精細化，具有針對性。

  四是為了形成環(huán)境保護監(jiān)管新格局，國務院辦公廳印發(fā)了《全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》，上收全部國控點的監(jiān)測運行權；中共中央關于“十三五”規(guī)劃的建議還提出，省以下環(huán)境監(jiān)測工作由省級環(huán)境保護部門直接負責，實行垂直管理。這些措施有利于保證全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據的準確性，破解污染企業(yè)污染排放數(shù)據造假和地方政府環(huán)境質量數(shù)據造假導致考核結果失真的難題，為環(huán)境保護考核的科學性和真實性奠定了基礎。為了破解地方環(huán)境執(zhí)法的保護主義，中共中央關于“十三五”規(guī)劃的建議還提出，施行省以下環(huán)境保護監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。

  不過，上述改革可能還存在諸多挑戰(zhàn)。建議2016年國家和地方廣泛開展生態(tài)文明體制改革的輔導和解讀工作，開展生態(tài)文明體制改革部署的全面考核工作，使改革落到實處、落到各級政府，讓人民群眾切切實實地感受改革帶來的環(huán)境質量改善成果。

  生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)保產業(yè)發(fā)展取得成效，需進一步改革創(chuàng)新

  2015年是生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境保護產業(yè)取得重要進展的一年。近幾年，環(huán)境污染物的排放總量正處于歷史高位，復合型污染的特征更加明顯。到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物的排放拐點可能全面到來。也就是說，目前至今后5年是環(huán)境與經濟發(fā)展矛盾的凸顯期，遇上經濟下行壓力期，過關越坎的難度更大。在發(fā)展階段而非發(fā)達階段，環(huán)境污染問題只是表象，其實質是工業(yè)經濟的發(fā)展程度偏低問題，是能源結構偏重問題，是生活方式不環(huán)境友好的問題。

  在發(fā)展不足的現(xiàn)實下，僅靠嚴格執(zhí)法解決不了經濟發(fā)展和環(huán)境保護相協(xié)調的重大課題。環(huán)境與發(fā)展的平衡是一個循序漸進的過程，不能急于求成，還應當堅持發(fā)展階段論。出臺的環(huán)境保護標準和力度不能脫離發(fā)展階段，不能以脫離發(fā)展階段的環(huán)保要求否定一切。為了讓環(huán)境保護不成為經濟社會發(fā)展的短板，必須既要有解決環(huán)境問題的歷史壓迫感，同時也要有必要的歷史耐心。除了嚴格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)外，國家還應加強污水管網、污水處理廠基礎設施建設，讓環(huán)境保護和全面建成小康社會、基礎設施建設相結合，把環(huán)境保護納入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程。

  環(huán)境也是民生。2008年以來，國家和社會的環(huán)保投入大幅增加，環(huán)保產業(yè)年增長率約18%。2012年，我國的環(huán)保投資占GDP比例約1.5%，而2015年約占GDP的3.5%~4%。武漢市的環(huán)保產業(yè)產值達350億元，占GDP的6.3%，遠遠高于同期全國比重。為了進一步促進環(huán)境污染第三方治理，2015年4月9日，財政部和環(huán)境保護部發(fā)布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，大力推進水污染防治領域的PPP模式。2015年1月至10月，我國已經完成環(huán)保公司并購案48起，涉及金額141億元。不過，目前全國大大小小有3.5萬家左右的環(huán)保企業(yè)，因發(fā)展水平參差不齊，核心技術缺乏，正面臨大洗牌的局面。為了搶占市場，頻頻出現(xiàn)一些低價惡性競爭的不良現(xiàn)象，其中一些財力雄厚的國有企業(yè)沒有做好表率。在融資方面，大企業(yè)通過定向增發(fā)等方式能夠比較容易地獲得資金支持，擴大市場份額，而其他中小企業(yè)，因為缺乏核心的技術競爭力，加上服務的對方——污染物排放企業(yè)經濟總體也不景氣，目前經營困難。

  環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展必須具有可持續(xù)性。而其健康的持續(xù)發(fā)展須符合以下5個條件：一是社會要有持續(xù)的環(huán)境保護產業(yè)和服務需求，即要用嚴格的法律要求催生社會龐大的產業(yè)需求；二是企業(yè)要有持續(xù)的盈利能力，即要保證企業(yè)有合理的利潤空間；三是消費者要有持續(xù)的環(huán)境保護支付能力，即要保證消費者收入增長的可持續(xù)性；四是實體產業(yè)只有和環(huán)境金融相結合，才有持續(xù)做大做強的經濟基礎；五是制度環(huán)境要公平，不能選擇性執(zhí)法，不能選擇性支持?，F(xiàn)在看來，這些條件都還不完善。下一步應當進一步開展改革創(chuàng)新工作，如加大環(huán)境保護金融制度改革的力度，讓中小企業(yè)受益。