試水近10年的排污權交易陷入低迷境地，政策面臨調(diào)整。

  去年底，環(huán)保部組織對11個試點排污權有償使用和交易的省份進行了調(diào)查摸底。新出爐的調(diào)查結(jié)果顯示，試點工作中存有不少問題，包括排污權有償使用和交易試點的邊界、條件不清晰；初始排污權分配和出讓定價方法差異大；排污權交易在試點省份并不活躍，部分企業(yè)參與積極性調(diào)動不足。

  從2007年開始，財政部、環(huán)保部和發(fā)改委批復了江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北和河南11個地區(qū)開展排污權交易試點。到2013年底，11個試點省份排污權有償使用和交易金額累計將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億。

  國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文26日在“2016中國水務高峰論壇”上說，試點省份的排污權交易并不活躍，有時根本無人問津，很多交易是在環(huán)保部門的過問下才成交。

  調(diào)查發(fā)現(xiàn)，排污權有償使用和交易試點的邊界、條件不清晰，妨礙了政策的推進。首先是政策適用的污染物種類不統(tǒng)一，其次是政策適用的范圍不統(tǒng)一，第三是交易價格確定的邊界條件不明確，第四是開展排污權交易的污染介質(zhì)與條件不明確。

  “有的試點地方在全省內(nèi)推行，有的僅對省內(nèi)新改擴建項目開展，還有的僅對鋼鐵、火電、紡織、造紙等行業(yè)的企業(yè)開展排污權的核定。此外，由于交易尺度不同，各省經(jīng)濟條件不同，即便是同省內(nèi)，各地市經(jīng)濟條件也不同，因而各地初始排污權定價難以統(tǒng)一，存在障礙?！背＜o文說。

  制度的實施和實效因區(qū)域差異也成為影響試點的一大問題。常紀文稱，指標的分配沒有結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和容量，沒有管住新上項目帶來的污染排放，也沒能有效推進現(xiàn)有企業(yè)的污染削減，更未結(jié)合環(huán)境容量。

  另外，現(xiàn)有的法律和監(jiān)管過分關注大企業(yè)和重點污染源，而長期忽視直排現(xiàn)象嚴重的小企業(yè)，結(jié)果是火電、鋼鐵、冶煉、造紙等大企業(yè)的環(huán)境行為越來越規(guī)范，而小企業(yè)因為長期缺乏監(jiān)管，沒有積極性參與排污權的交易。

  在人民大學環(huán)境學院院長馬中看來，以大氣污染物的排污權交易為例，多方面因素都對其造成影響。一是，有關政策制定的混亂直接影響了交易的活躍度。比如，試點工作的開展以行政區(qū)域劃定界限，因受限于各行政區(qū)域有自己的總量控制目標，因而，就不會產(chǎn)生跨省的交易，流動性差直接導致交易效果受影響。

  二是，電力行業(yè)是排放的大戶，但電力公司更傾向于在公司內(nèi)部進行交易，以減少資產(chǎn)流失，也限制了交易的活躍度。

  三是，在達標排放和總量控制兩項制約之間，達標排放所要求的減排量遠高出于總量控制所要求的減排量。這也意味著，比如在對大氣污染的貢獻度超過50%的電力行業(yè)中，基本上企業(yè)都會選擇更容易達成的總量控制要求，因為按照這一要求，還可以得到額外的補貼，比如脫硫補貼。在這種情況下，就更沒有必要去參與交易――每個企業(yè)在減排后都有多余的指標可以去賣，自然也沒有人需要購買。

  “比如我國二氧化硫減排的工作是做得很好的，‘十二五’期間提前一年完成了減排任務。但是，雖然減排減得很好，但這里面交易并沒有發(fā)揮作用，主要靠補貼的激勵。”馬中說。

  也有業(yè)內(nèi)人士指出，目前，從國家層面到地方層面的政策文件都提出地方政府可以對排污權進行收儲、出讓與轉(zhuǎn)讓，就使得地方政府也成為排污權交易市場上的主體之一，同樣進行著交易行為。在地方政府既是規(guī)則的制定者又是規(guī)則的實施者情況下，排污權交易市場混亂或冷淡也就在所難免。

  不過，常紀文說，各地區(qū)在試點中也都開發(fā)了一些創(chuàng)新手段，比如抵押貸款、基本賬戶制度、刷卡排污等，取得了較好的效果。

  “經(jīng)過多年試點，這項政策總體來說已取得較為顯著的成績，推動了區(qū)域和流域污染減排，提升了企業(yè)經(jīng)濟效益，調(diào)動各方參與環(huán)境共治的積極性?！背＜o文說。

  未來政策和試點工作可能做何調(diào)整？馬中認為，應像碳交易一樣建立起全國統(tǒng)一的排污權交易市場，破除行政區(qū)域阻隔。另外，還應促進跨行業(yè)的交易、同類型排放源的交易等，多舉措提高交易的活躍度。