地方政府化解債務(wù)問題的方法主要有三種，即依靠財(cái)政收入償還債務(wù)；第二是依靠土地出讓收入，即賣地的一次性收益填補(bǔ)缺口；第三是目前各地政府正在嘗試的PPP模式，改變債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑。

  連續(xù)十個(gè)季度領(lǐng)跑GDP增速榜的重慶，既在供給側(cè)發(fā)力，又成功化解了千億地方債務(wù)。

  2012年-2015年，重慶GDP增速為13.6%、12.3%、10.9%和11%，而地方債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)逐漸下降趨勢(shì)，其中2014年降幅達(dá)千億元。

  保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，重慶將債務(wù)從警戒線附近拉至全國(guó)低位，并由此為后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的舉債騰出空間。

  2013年重慶市政府性債務(wù)余額6925.90億元，2014年這一數(shù)據(jù)降至5909.50億元，較上年下降1016.40億元；2015年，再降至5603.40億元。

  重慶2015年77%的債務(wù)率，遠(yuǎn)低于財(cái)政部公布的89.2%的全國(guó)地方債務(wù)率。既保持了經(jīng)濟(jì)高增速，又大幅度降低政府負(fù)債率，重慶如何做到的？

  曾經(jīng)的負(fù)債“亞軍”

  和其他地區(qū)一樣，重慶經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的主要引擎，依然來自大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的投資拉動(dòng)。

  就重慶而言，在地方財(cái)政收入難以有效覆蓋的情況下，獲得建設(shè)資金的主要途徑是地方融資平臺(tái)，即“八大投”通過向銀行打包土地等實(shí)體資產(chǎn)，獲得貸款資金——上述資金的特點(diǎn)包括償貸周期短、利率高。

  一路走高的重慶債務(wù)率，在2008年“四萬億”的推動(dòng)下，于2012年達(dá)到92.8%的歷史高位，僅次于北京居于當(dāng)年度全國(guó)第二。

  此后，重慶宣布將進(jìn)行地方債務(wù)壓減。在2015年3月舉行的博鰲亞洲論壇年會(huì)上，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆稱，重慶債務(wù)余額已經(jīng)較2013年底減少1090億。

  今年5月，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)文指出，以國(guó)際通用的債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）指標(biāo)衡量，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%。而21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲得的材料顯示，如果以財(cái)政部核定的重慶市2015年政府債務(wù)限額3412.4億元來計(jì)算，重慶市2015年債務(wù)率（政府債務(wù)/地方綜合財(cái)力）為62%左右。

  即使加上審計(jì)確認(rèn)并按審計(jì)口徑折算后的政府或有債務(wù)（即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）余額計(jì)算，重慶市2015年總債務(wù)率為77%左右，同樣低于財(cái)政部確定的100%總債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

  在重慶舉債空間獲得釋放的同時(shí)，國(guó)內(nèi)多個(gè)地區(qū)仍受經(jīng)濟(jì)下行以及居高不下的債務(wù)率困擾。以遼寧和云南省為例，2015年遼寧省以3%的GDP增速創(chuàng)下23年最低值，債務(wù)率亦達(dá)到157.72%，而云南省GDP增速為8.7%，債務(wù)率為121.67%，皆超過100%的警戒線。

  保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增速的同時(shí)，債務(wù)率卻出現(xiàn)大幅下降，重慶減債方法對(duì)于全國(guó)其他城市而言皆有樣本意義。

  重慶市社科院財(cái)政金融研究所所長(zhǎng)鄧濤對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方政府化解債務(wù)問題的方法主要有三種，即依靠財(cái)政收入償還債務(wù)；第二是依靠土地出讓收入，即賣地的一次性收益填補(bǔ)缺口；第三是目前各地政府正在嘗試的PPP模式，改變債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑。

  就上述三種方法而言，鄧濤認(rèn)為，“以地方財(cái)政收入增加方式彌補(bǔ)債務(wù)空缺，是最有效的方法，但近三年重慶經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)定，三年財(cái)政收入亦未出現(xiàn)大幅度增加。”

  因此，賣地收入和PPP模式，或是促使重慶本輪地方債務(wù)下降的主要舉措。

  土地出讓下沉至區(qū)縣

  業(yè)界認(rèn)為，土地出讓收入，是重慶本輪化解地方債務(wù)規(guī)模的關(guān)鍵。重慶市財(cái)政局此前列舉的減債措施中，亦包括“土地出讓”。

  國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至 2012 年底，重慶市本級(jí)及36 個(gè)區(qū)縣政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)占一類債務(wù)余額的比例高達(dá)50.89%。

  但依靠土地出讓收入償還的債務(wù)在2013-2015年地方債下降過程中的占比，重慶市財(cái)政局并未對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道進(jìn)行回應(yīng)。

  不過從重慶歷年的官方數(shù)據(jù)觀察，重慶土地收入增長(zhǎng)和債務(wù)率下降之間存在一定關(guān)聯(lián)。

  其中直接的證據(jù)是：在重慶地方債務(wù)大幅減壓的2013、2014年，重慶土地收入出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。

  形成鮮明對(duì)比的是，2012年，重慶市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比僅增長(zhǎng)0.3%。當(dāng)年末重慶確認(rèn)其地方債務(wù)規(guī)模接近100%警戒線后，宣布將開始“減負(fù)”。

  隨后的2013-2014年，重慶土地出讓收入連續(xù)高增長(zhǎng)：2013年重慶土地出讓收入達(dá)到1520億元，同比增11.8%；2014年，重慶市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為1665億元，增速為9.5%。

  2015年，在債務(wù)獲得有效化解的同時(shí)，當(dāng)年重慶國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入下降6.7%，出讓收入為1552.9億元。

  但目前重慶約77%的債務(wù)率并非高枕無憂。鄧濤稱，目前重慶區(qū)縣一級(jí)的地方政府債務(wù)依然較重，一些區(qū)縣債務(wù)率接近警戒線。因此在未來，重慶區(qū)縣一級(jí)的地方債務(wù)償還情況，將決定重慶本輪減債方法的成敗。

  同樣在2015年，重慶宣布將調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。以當(dāng)年重慶土地出讓面積10.62萬畝為基礎(chǔ)，按照重慶“兩年內(nèi)土地供應(yīng)規(guī)模逐年減少10%”的目標(biāo)，重慶2016年的土地出讓面積應(yīng)為9.56萬畝，2017年的土地出讓面積應(yīng)為8.60萬畝。

  同時(shí)，2013年-2015年，重慶市房地產(chǎn)投資開發(fā)增速分別從20.10%，20.50%，陡降至3.30%。

  接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪的重慶經(jīng)濟(jì)界人士認(rèn)為，重慶土地市場(chǎng)的調(diào)控將影響區(qū)縣政府的償債能力。其理由是，目前重慶市政府債務(wù)主要是區(qū)縣本級(jí)債務(wù)，占重慶市政府債務(wù)的68.74%。

  而如果分市一級(jí)和區(qū)縣一級(jí)分別觀察，在2015年重慶市級(jí)土地出讓收入的1552.9億元中，市級(jí)的土地出讓收入為855.9億元，下降4.8%；相較之，重慶區(qū)縣一級(jí)的土地出讓收入降幅接近翻倍，同比下降9.1%，僅錄得697億元。

  對(duì)此，鄧濤認(rèn)為，依靠土地財(cái)政的方式并不可持續(xù)。且從重慶的情況而言，最近兩年的出讓金收入下降較多，即使全部用于還債，亦不能完全覆蓋。

  但21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者查詢重慶各區(qū)縣財(cái)政局的網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，尋求更多的土地出讓收益，仍是其工作重點(diǎn)之一，如7月5日，重慶市財(cái)政局網(wǎng)站刊登的一篇報(bào)告稱，黔江區(qū)“加快土地出讓進(jìn)度，控債務(wù)促發(fā)展良性融合。積極創(chuàng)造有利條件，加快地塊清理出讓和土地掛牌進(jìn)度，嚴(yán)厲追繳土地出讓欠款，提高土地收入繳款入庫進(jìn)度，減輕政府性債務(wù)的償債資金壓力”。

  PPP模式化解增量債務(wù)

  在重慶化解地方債務(wù)的模式中，PPP模式被認(rèn)為最有可能向全國(guó)推廣其經(jīng)驗(yàn)。

  今年7月1日，重慶簽約總投資1300億元的34個(gè)PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目既包括傳統(tǒng)的高速公路、橋隧、水利、市政等領(lǐng)域，又新增了園區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)一體化、體育場(chǎng)館、智慧城市等項(xiàng)目。至此，重慶已經(jīng)連續(xù)三年，簽下總投資達(dá)3900億元的PPP項(xiàng)目。

  談及PPP模式在化解本輪地方債務(wù)危機(jī)中的作用時(shí)，黃奇帆亦表示，“地方政府在推動(dòng)PPP的改革，把融資平臺(tái)的債轉(zhuǎn)化為社會(huì)合作伙伴企業(yè)的債務(wù)。重慶去年推的PPP項(xiàng)目，使得這一塊的債務(wù)減下來了?！?

  PPP問題研究專家、四川大學(xué)教授陳傳對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者稱，從設(shè)計(jì)原理看，PPP模式化解地方債務(wù)的方式主要來自兩個(gè)方面。

  第一是針對(duì)新建項(xiàng)目，若使用PPP模式，則項(xiàng)目投資不計(jì)入政府新增債務(wù)統(tǒng)計(jì)；第二是存量項(xiàng)目，若以PPP方式推進(jìn)，將把存量債務(wù)轉(zhuǎn)移至企業(yè)方。

  對(duì)于重慶推進(jìn)PPP的規(guī)劃，黃奇帆表示，到2020年全市各類基礎(chǔ)設(shè)施投資將達(dá)到1.8萬億元，其中中央和地方財(cái)政投入約1萬億元，另外8000億元通過PPP方式籌集實(shí)現(xiàn)，平均每年實(shí)施約1300億元。

  同時(shí)，陳傳亦發(fā)現(xiàn)，盡管PPP模式對(duì)于化解地方政府的存量債務(wù)有諸多好處，但就目前公開信息看，地方政府存量項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式操作的較少，多以新增項(xiàng)目為主。

  “對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行PPP化，才是能化解地方債務(wù)的關(guān)鍵”，陳傳說，“一種可能的原因是，地方政府新增項(xiàng)目PPP化，可以節(jié)省財(cái)政收入用來償還既有的債務(wù)?！?

  陳傳認(rèn)為另一種可能的方式，是“地方有贏利能力的項(xiàng)目，已經(jīng)債券化操作，如果再用來做PPP就很難，因?yàn)樾枰獋鶛?quán)人的同意。不盈利的項(xiàng)目，進(jìn)行PPP化則有變相融資的嫌疑。同時(shí)不盈利的項(xiàng)目如何評(píng)估其經(jīng)營(yíng)權(quán)是另外一個(gè)問題”。

  但盡管如此，前述重慶學(xué)者仍然認(rèn)為，重慶在未來面臨大規(guī)?；ㄐ枨螅顿Y對(duì)重慶經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用仍占主導(dǎo)——以2015年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，重慶市投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為54.37%，較消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)高了6.94個(gè)百分點(diǎn)。因此可減輕地方財(cái)政壓力的PPP模式，在重慶或?qū)⒋嬖诟蟮男枨罂臻g。

  同時(shí)，就總體上而言，重慶PPP改革得到了國(guó)家有關(guān)部委的高度認(rèn)可。目前，全市有2000多億元的儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)入了國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP推介項(xiàng)目庫，軌道3號(hào)線、曾家?guī)r大橋、觀景口水利樞紐等還被列入示范項(xiàng)目名單。

  民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友認(rèn)為，重慶市增量債務(wù)能夠通過PPP等模式減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，而存量債務(wù)的化解得益于政府融資平臺(tái)的特殊性。

  和其他地方相比，重慶融資平臺(tái)具備如下特點(diǎn)，第一是大量土地儲(chǔ)備。第二是政府對(duì)投融資領(lǐng)域的管理權(quán)相對(duì)集中。

  “大多數(shù)城市的融資平臺(tái)股東呈多元化態(tài)勢(shì)，財(cái)政部門、國(guó)資委、金融辦、交通部門、環(huán)保部門等都有可能是融資平臺(tái)的股東。與其他省份相比，重慶市級(jí)融資平臺(tái)的權(quán)屬相對(duì)單一，股東基本為重慶市國(guó)資委。因此，在重慶化解債務(wù)過程中，主要由當(dāng)?shù)刎?cái)政局和國(guó)資委負(fù)責(zé)，部門之間協(xié)調(diào)的難度降低”，管清友稱。

  債券置換緩解存量壓力

  除上述方式外，重慶通過獲得330億元置換債券額度緩解償債壓力。

  根據(jù)2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》，截至2014年末地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右。

  非政府債券舉借，通常的表現(xiàn)形式為銀行貸款或信托，主要經(jīng)由地方融資平臺(tái)形成，流動(dòng)性差，融資成本較高。

  這一特點(diǎn)在重慶部分區(qū)縣表現(xiàn)較為明顯。截至2014年末，重慶市石柱縣的地方政府債務(wù)余額中，95%是通過非政府債券方式舉借，單筆融資成本在2014年末達(dá)到12%的年利率，且有89%集中在2015-2017年三年間償還。

  《重慶市2015年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2016年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2015年重慶發(fā)行地方政府債券824億元，平均利率與同期國(guó)債相當(dāng)，債券額度88%用于區(qū)縣，置換了當(dāng)年到期所有存量債務(wù)，減輕了利息負(fù)擔(dān)，維護(hù)了政府信譽(yù)，同時(shí)也為區(qū)縣投資重點(diǎn)項(xiàng)目騰出了財(cái)力空間。

  地方債務(wù)置換計(jì)劃的方式，是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來融資平臺(tái)代表政府的理財(cái)產(chǎn)品、銀行貸款，期限短、利率高的債務(wù)置換成低成本、期限長(zhǎng)的債務(wù)。

  在上述方式下，石柱縣2015年末地方政府債務(wù)余額中，通過政府債券方式舉借的比例從2014年的10%，上漲到42%，且最高年利率降至7%。

  債券置換對(duì)于降低地方債務(wù)壓力的效果，得到國(guó)內(nèi)其他城市的認(rèn)可。截至7月底，地方政府債總發(fā)行量3.97萬億，已達(dá)到去年全年發(fā)行規(guī)模的130.6%。中信建投預(yù)計(jì)，全年地方新增債及置換債總額或?qū)⒊^6萬億元，今年仍有2萬億元左右發(fā)債空間。

  但遼寧、貴州、福建、云南、上海和北京6省市地方債發(fā)行進(jìn)度偏緩慢，占政府性債務(wù)存量比重都低于20%，尤以北京的發(fā)債占比最低，僅7%。

  另一方面，重慶市化解地方債務(wù)壓力的方法，還包括通過上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易所掛牌等方式，出售國(guó)有股權(quán)資產(chǎn)。

  事實(shí)上，重慶國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大，可以降低債務(wù)惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

  據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲得的數(shù)據(jù)，截至2014年底重慶市級(jí)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)2.62萬億元，同期營(yíng)業(yè)總收入為4091.34億元。按照2016年5月27日前一個(gè)月的股票市值均價(jià)計(jì)算，重慶市本級(jí)政府持有上市公司股票市值為921.80億元。

  在重慶龐大的國(guó)資中，還包括大量閑置的土地資產(chǎn)。如在2016年上半年，重慶加快了低效無效資產(chǎn)處置，從重鋼集團(tuán)以及部分投融資平臺(tái)中，清理出合計(jì)3.9萬畝的閑置存量土地。僅這一數(shù)量便占據(jù)了2015年重慶土地市場(chǎng)出讓面積的40.7%。

  對(duì)于這些土地，重慶給出了三種處置方式。第一是按照一定規(guī)則自行盤活，第二是與相關(guān)區(qū)縣政府協(xié)商回購或儲(chǔ)備；第三是由重慶地產(chǎn)集團(tuán)收儲(chǔ)。

  “從目前的情況看，重慶市本級(jí)的債務(wù)壓力獲得了緩解，但仍需要對(duì)重慶市區(qū)縣級(jí)的政府債務(wù)進(jìn)行關(guān)注”，鄧濤表示，“尤其是在區(qū)縣一級(jí)仍面臨城鎮(zhèn)化率提升、扶貧任務(wù)、基建薄弱的背景下，如何保持地方債務(wù)在合理區(qū)間，又推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?