近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，企業(yè)盈利、資本投資回報(bào)率等都在下降，企業(yè)負(fù)擔(dān)感加重，各界對(duì)減稅降費(fèi)的呼聲漸強(qiáng)。

  7月26日，中共中央政治局會(huì)議分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，指出要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造良好宏觀環(huán)境。在“三去一降一補(bǔ)”五大重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，指出“降成本”的重點(diǎn)之一在于降低宏觀稅負(fù)。

  區(qū)別于之前強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”，政治局會(huì)議首次提到要“降低宏觀稅負(fù)”，是否意味著減稅規(guī)模有望進(jìn)一步加大呢？

  為此，專訪了社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇。高培勇指出，就減稅而言，重要的是要關(guān)注減稅的歸宿。以擴(kuò)大赤字的辦法支撐減稅，無(wú)異于以往刺激需求的操作。只有減稅與削減政府支出規(guī)模同步，才可歸之于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

  改革比預(yù)想的要困難

  中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要希望解決什么問題？

  高培勇：十八大以來(lái)，中央圍繞宏觀調(diào)控提出了一系列新概念，從三期疊加，到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，到現(xiàn)在的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是緊密銜接、一脈相承的，指向越來(lái)越明確。

  三期疊加，指出了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的主要矛盾和問題?！靶鲁B(tài)”，則指出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中呈現(xiàn)的很多特征不僅是新的，而且是符合規(guī)律的長(zhǎng)期現(xiàn)象；再后來(lái)，進(jìn)一步指出步入新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)工作，特別是宏觀調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)該放在供給側(cè)，以改革的方法推進(jìn)結(jié)構(gòu)問題的解決。

  宏觀調(diào)控，無(wú)論是側(cè)重需求端還是供給端，最終都是希望通過調(diào)控實(shí)現(xiàn)供需平衡。需求端，主要從投資、消費(fèi)、凈出口著手；供給端，側(cè)重生產(chǎn)要素供給，注重結(jié)構(gòu)問題，包括人口、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等，也包括稅負(fù)、制度供給等。

  側(cè)重供給側(cè)的調(diào)控，比如落實(shí)到生產(chǎn)要素的供給調(diào)控，跟當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)是什么關(guān)系？進(jìn)展如何？

  高培勇：推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可歸之于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作中的戰(zhàn)略層面，這一戰(zhàn)略的實(shí)施，則需要一系列舉措安排。“三去一降一補(bǔ)”指的是當(dāng)前，特別是2016年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要舉措，這屬于具體操作層面的問題。除此之外，還需要考慮其他方面舉措。

  就其推進(jìn)狀況來(lái)說(shuō)，總的判斷是，“三去一降一補(bǔ)”剛剛起步，比預(yù)想的要困難。比如，去產(chǎn)能在一些地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)反復(fù)。比如今年房地產(chǎn)市場(chǎng)大幅波動(dòng)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)帶動(dòng)下，鋼材、水泥過剩情況出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，一些地方的小鋼廠、水泥廠又開工了。

  習(xí)慣采用需求端調(diào)控

  房地產(chǎn)市場(chǎng)大幅波動(dòng)，當(dāng)前去庫(kù)存，該采用什么政策呢？

  高培勇：從戰(zhàn)略上來(lái)講，雖然我們已經(jīng)明確要側(cè)重在供給端的結(jié)構(gòu)性改革，但實(shí)際操用中，所操用的辦法，相當(dāng)多的仍是大家熟悉的需求端操作。比如擴(kuò)大政府支出、增加貨幣供給、減稅等，都是傳統(tǒng)意義上需求管理手段。政策著力點(diǎn)，要從需求端轉(zhuǎn)到供給端，無(wú)論在理念、思想上，還是在戰(zhàn)略的具體操作上，都還需要時(shí)間逐步適應(yīng)。

  以房地產(chǎn)調(diào)控去庫(kù)存為例，需求端調(diào)控和供給端調(diào)控可以有所不同。著力于需求端，那就通過擴(kuò)大房地產(chǎn)需求本身，如地方政府財(cái)政補(bǔ)貼、放松信貸支持等；供給端，則要支持房地產(chǎn)商降價(jià)去庫(kù)存，比如降低房地產(chǎn)商的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等，支持他們降低房?jī)r(jià)，來(lái)實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的出清——這兩種辦法都可以，需要具體情況具體分析。

  房地產(chǎn)去庫(kù)存，如果降低房地產(chǎn)商稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，是否能真正降低房?jī)r(jià)，還是個(gè)疑問。一些房地產(chǎn)項(xiàng)目已經(jīng)是高利，針對(duì)房地產(chǎn)商降稅，公眾情緒上是否也未必能接受？

  高培勇：我說(shuō)的降低房地產(chǎn)商稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，其實(shí)就是給所有企業(yè)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而不是只著眼于這個(gè)行業(yè)本身。在中國(guó)，至少?gòu)纳蟼€(gè)世紀(jì)90年代開始，國(guó)民待遇原則已經(jīng)逐步落實(shí)于稅收政策安排。政府的稅收調(diào)控，也要順應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，不能扭曲市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

  擴(kuò)大赤字來(lái)減稅難以持續(xù)

  言下之意，是對(duì)所有企業(yè)減稅？很多分析指出貨幣政策效用有限，財(cái)政政策應(yīng)該更加積極，市場(chǎng)對(duì)減稅尤為期待——積極財(cái)政政策若著力加大政府支出力度，政府投資效率不高，效益未必好；而減稅是能帶來(lái)真正實(shí)惠、釋放企業(yè)活力的事情。但，當(dāng)前財(cái)政收入增速下行，部分省份財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，減稅空間有多大呢？

  高培勇：減稅空間有多大，根本上說(shuō)來(lái)，取決于削減政府支出的空間有多大。很多人一味要求減稅降費(fèi)，但減稅降費(fèi)的結(jié)果是什么呢？稅費(fèi)是用來(lái)支撐政府支出的，2016年我國(guó)僅一般公共預(yù)算支出規(guī)模就達(dá)18萬(wàn)億元。在政府總支出規(guī)模不變的條件下，單純的減稅降費(fèi)只能是擴(kuò)大赤字，即靠借錢來(lái)減稅。

  在當(dāng)前的形勢(shì)下，我不主張，甚至反對(duì)單純通過擴(kuò)大赤字去支撐減稅。因?yàn)?，這不僅會(huì)加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且，更重要的，這種辦法與以往著眼于刺激需求的擴(kuò)張性財(cái)政政策操作沒什么兩樣，它還不是或主要不是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革系列的操作。

  常識(shí)告訴我們，金融、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及其他別的什么風(fēng)險(xiǎn)，最終都會(huì)落到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上。所以，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是必須要守住的底線。[Page]

  以財(cái)政赤字的擴(kuò)大，來(lái)支持減稅降費(fèi)，當(dāng)然可在一定范圍使用，但不宜也不能過度。在政府支出規(guī)模不作任何削減的情況下，要降低宏觀稅負(fù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不僅這個(gè)稅負(fù)降不下去，反而有可能蘊(yùn)含更高的稅負(fù)。

  政府支出是否有削減的可能呢？應(yīng)該說(shuō)是有空間的，而且空間不小?，F(xiàn)實(shí)生活中大手大腳花錢的事情不少，各個(gè)方面、各個(gè)系統(tǒng)遇事就向財(cái)政伸手要錢的情形不算少。但是否每一分錢都花得物有所值？是否每一項(xiàng)都是必須的支出？這些都值得重新進(jìn)行審視。

  當(dāng)然，這里并不是說(shuō)要運(yùn)動(dòng)式地削減政府支出，而應(yīng)該通過人大代表切實(shí)履行其審批預(yù)算的責(zé)任和義務(wù)，來(lái)削減掉不必要的開支。以此為前提，實(shí)施減稅降費(fèi)，才是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本性、有效的辦法。

  很多事情，其實(shí)最后都會(huì)落到政府支出上。比如，本屆政府三年來(lái)大力推動(dòng)的簡(jiǎn)政放權(quán)，不能局限在簡(jiǎn)政放權(quán)本身，不能只是著眼于減少了多少審批項(xiàng)目、下放了多少行政權(quán)力。其根本落腳點(diǎn)，是應(yīng)落實(shí)于政府支出規(guī)模因此縮小了多少。如果僅是政府放了權(quán)，少做事了，但政府支出沒有相應(yīng)削減，這種簡(jiǎn)政放權(quán)的效應(yīng)是打了折扣的，還有很多潛在效應(yīng)沒有發(fā)揮出來(lái)。

  根本上說(shuō)來(lái)，政府宏觀調(diào)控、其他方面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革操作等，根本的出發(fā)點(diǎn)要落在政府支出規(guī)模的削減上——把不必要的開支降下來(lái)，這才是給企業(yè)減稅降費(fèi)的根本之策。

  債務(wù)問題不容小覷

  2016年，我國(guó)財(cái)政赤字安排2.18萬(wàn)億，赤字率上升到3%。2016年預(yù)算報(bào)告指出，相比2015年赤字規(guī)模增加5600億元，增加的赤字主要用于減稅。當(dāng)時(shí)政策出來(lái)時(shí)，外界對(duì)這種支持減稅的政策評(píng)價(jià)較高，但這種擴(kuò)大赤字規(guī)模，來(lái)支持減稅的舉動(dòng)，實(shí)際上是不是難以持續(xù)的？

  高培勇：3%的赤字率，實(shí)際上是根據(jù)一般公共預(yù)算口徑計(jì)算的。但是，注意到我國(guó)從2015年起實(shí)施了新預(yù)算法，新預(yù)算法相對(duì)于老預(yù)算法所發(fā)生的最大變化，就是新預(yù)算法是要覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等四本預(yù)算的。倘若按照四本賬口徑計(jì)算，就不應(yīng)只是計(jì)入一般公共預(yù)算的赤字。除此之外，其他幾本預(yù)算的赤字或近似于赤字的因素也是要納入視野。

  比如，2016年，政府性基金預(yù)算項(xiàng)下的專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模為4000億元。是否應(yīng)計(jì)入赤字？還有，今年規(guī)模將近萬(wàn)億的專項(xiàng)建設(shè)基金，實(shí)行90%的財(cái)政貼息，在某種意義上系“準(zhǔn)國(guó)債”。是否應(yīng)計(jì)算赤字？

  另外，數(shù)萬(wàn)億的地方置換債券發(fā)行。按照一般原理，用于置換存量債務(wù)的地方債，似不屬于新增赤字范疇。但我國(guó)地方債置換的特殊之處在于，之前這些地方債屬于“私生子”，并未“上戶口”。現(xiàn)在將“私生子”公開化，準(zhǔn)允“上戶口”，畢竟與純粹的置換債效應(yīng)不同。是否在某種意義上屬于赤字？起碼要打個(gè)問號(hào)。

  除此之外，當(dāng)前各地推進(jìn)PPP過程中，也隱含了不少政府欠債。

  所有這些歸攏起來(lái)，都是值得在實(shí)施減稅操作時(shí)特別關(guān)注的。在當(dāng)前的形勢(shì)下實(shí)施減稅，不能忽略與此相關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。只有將減稅與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通盤考慮，才可能是周全之策。[Page]

  減稅，同時(shí)削減政府開支

  當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，外界期待能有更多減稅舉措出臺(tái)。但財(cái)政收入增長(zhǎng)速度在下行，遼寧等省財(cái)政收入已經(jīng)是負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政系統(tǒng)囿于財(cái)政收入下滑，似乎難以進(jìn)一步減稅。

  高培勇：這確是實(shí)際情況。但并不意味著實(shí)施不了減稅。問題的關(guān)鍵在于，我們必須堅(jiān)持不斷地提問：為什么要減稅？減稅的歸宿在哪里？

  如果是基于實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目的而減稅，那就須把減稅的歸宿落在削減政府支出上。通過最大限度地削減政府支出騰挪出減稅的空間。如果是基于擴(kuò)大需求的目的而減稅，雖可以通過增加赤字來(lái)支撐，但必須適度，而不能無(wú)度。

  所以，真正意義上的減稅，并且不給未來(lái)添增新的稅負(fù)因素的減稅，特別是不伴隨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因子的減稅，一定要以政府支出的同步削減為歸宿。除此之外的任何其他別的什么歸宿，都是要警惕的。

  今年以來(lái)政府付出了很大努力來(lái)減稅降費(fèi)，迄今為止，營(yíng)改增、給小微企業(yè)減稅等，出發(fā)點(diǎn)都很好，也是具有積極效應(yīng)的。下一步，若能在以擴(kuò)大赤字支持減稅的同時(shí)，同步的削減政府支出，從而以擴(kuò)大赤字和削減政府支出兩種歸宿支撐減稅降費(fèi)，則必將收獲“在適度擴(kuò)大社會(huì)總需求的同時(shí)，著力于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的政策效果。

  這意味著，在當(dāng)前，如何轉(zhuǎn)變操作手法，將減稅降費(fèi)和削減政府支出相結(jié)合，是問題的關(guān)鍵所在。

  讓政府自行削減政府開支，在某種程度上是政府的自我改革，難度應(yīng)該比較大。不過，政治局會(huì)議提出要降低宏觀稅負(fù)，是否意味著可能進(jìn)一步減稅？還有，中央一直強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)包括財(cái)稅改革在內(nèi)的重要領(lǐng)域的改革，但財(cái)稅改革似乎離預(yù)期也有一段距離。

  高培勇：如何降低宏觀稅負(fù)，現(xiàn)在并沒有進(jìn)一步的消息。但可以確信，如果是著力于供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，減稅就應(yīng)該和減少政府支出同時(shí)進(jìn)行；如果是以穩(wěn)定宏觀稅負(fù)為前提，減稅就一定是“此減彼增”的結(jié)構(gòu)性減稅。

  因而，如果我們認(rèn)可真正意義上的減稅必須伴之以政府支出的同步削減，那么以財(cái)稅改革的切實(shí)推進(jìn)為政府支出的削減開道，便是接踵而來(lái)的必然選擇。削減政府支出，肯定會(huì)觸及到一系列重大利益格局的調(diào)整，這只有在改革的背景下，才有可能提上議事日程。所以，凝聚各方共識(shí)，把對(duì)于減稅的追求落實(shí)到進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革的行動(dòng)上，也應(yīng)成為我們共同的目標(biāo)。