環(huán)保稅法來了

  8月29日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議初次審議了環(huán)境保護(hù)稅法草案。

  這也使得環(huán)境保護(hù)稅法草案成為落實(shí)稅收法定原則提出之后，首部提交全國人大常委會會議審議的稅法草案。

  按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅、允許地方上浮應(yīng)稅污染物的使用稅額和暫不對二氧化碳征稅、建立環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制——財政部部長樓繼偉在作草案說明時指出，立法總體考慮了上述三方面因素。

  中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文近日在接受記者采訪時稱，環(huán)境保護(hù)稅不僅對于促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保具有重要作用，其“清費(fèi)立稅”的舉措，還是優(yōu)化稅制、優(yōu)化稅種布局的新開端，對于稅收體系的完善及稅制結(jié)構(gòu)的健全具有重要意義。

  排污費(fèi)長期存在三方面問題

  1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式確立了排污費(fèi)制度，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法延續(xù)了這一制度。2003年國務(wù)院公布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對排污費(fèi)征收、使用的管理作了規(guī)定。

  據(jù)統(tǒng)計，2003年至2015年，全國累計征收排污費(fèi)2115.99億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500多萬戶。2015年征收排污費(fèi)173億元，繳費(fèi)戶數(shù)28萬戶。

  排污費(fèi)制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。

  記者注意到，國家稅務(wù)總局、財政部、環(huán)境保護(hù)部提供的參閱資料披露，排污費(fèi)主要存在以下三方面問題

  征收標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本。2014年，國家將污水和廢氣中主要污染物的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別提高至1.4元和1.2元，并對5項(xiàng)主要重金屬污染物以每污染當(dāng)量1.4元的標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)計征，但仍遠(yuǎn)低于污水和廢氣每污染當(dāng)量2.46元和2.1元的治理成本。

  行政干預(yù)仍然存在。相當(dāng)一部分地區(qū)重經(jīng)濟(jì)增長、輕環(huán)境保護(hù)，劃定“無費(fèi)區(qū)”“企業(yè)寧靜日”等，不許征收排污費(fèi)。

  環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)依賴排污費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。從各級環(huán)保部門看，省級部門經(jīng)費(fèi)保障狀況相對較好，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)能夠得到保障，但環(huán)境管理等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)資金依賴排污費(fèi)。市級部門經(jīng)費(fèi)保障依賴排污費(fèi)程度較高，行政在編人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)基本能夠保障，但經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)資金缺口較大；財政資金能夠安排部分事業(yè)單位人員基本支出，對自收自支單位的經(jīng)費(fèi)不能保障?？h級部門經(jīng)費(fèi)保障情況較差，嚴(yán)重依賴排污費(fèi)，尤其是中西部地區(qū)，由于財力不足，“以收定支”即根據(jù)排污費(fèi)收入確定環(huán)保部門年度預(yù)算支出的現(xiàn)象十分普遍。

  為了解決這些問題，有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

  “為實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，草案根據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置稅目，將排污費(fèi)的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，將應(yīng)稅污染物排放量作為計稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限?！睒抢^偉解釋說。

  環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅后，征收部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)部門，同時又離不開環(huán)保部門的配合，為此，草案對征管分工協(xié)作機(jī)制作了規(guī)定。草案第十五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺和機(jī)制。

  授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限

  考慮到各地情況差異較大，允許地方以《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額。這是草案重點(diǎn)解決的一個突出問題。

  按照2014年9月國家發(fā)改委、財政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》要求，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已于2015年6月底前，將大氣和水污染物的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元和1.4元，即在2003年基礎(chǔ)上上調(diào)1倍。

  其中有7個省、直轄市調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于通知規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，北京調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的8至9倍；天津調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的5至7倍；上海分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3至6.5倍；江蘇分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3至4倍；河北分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2至5倍；山東分兩步將大氣污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2.5至5倍；湖北分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的1至2倍。

  草案以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元；水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.4元；固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元至1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。同時，兼顧目前部分省、直轄市上調(diào)了排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)且有的省、直轄市收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高的情況，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，可以在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，報同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。

  “作為中央提出落實(shí)稅收法定原則之后第一部提交全國人大常委會審議的稅法，環(huán)保稅法應(yīng)該堅持稅收法定原則。但是，環(huán)保問題又具有較強(qiáng)的地方性，因此在堅持稅收法定原則前提下，通過授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限。同時，必須是由地方人大而不是地方政府來行使地方稅收立法權(quán)。因此從這方面來看，這種授權(quán)與之前的授權(quán)完全不同。”施正文指出。

  草案的這一內(nèi)容，在全國人大常委會分組審議期間也備受關(guān)注。

  全國人大常委會委員尹中卿指出，環(huán)境保護(hù)問題具有較強(qiáng)的地方性、階段性，各個地方、不同發(fā)展階段情況千差萬別。為了統(tǒng)籌考慮各地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和生態(tài)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，充分發(fā)揮地方政府治理環(huán)境的積極性，環(huán)境保護(hù)稅法不僅要全面貫徹落實(shí)稅收法定原則，同時也應(yīng)當(dāng)賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。

  “環(huán)境保護(hù)稅的稅收基本要素及其基準(zhǔn)水平應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定。要在堅持稅收法定原則的前提下，通過授權(quán)立法賦予國務(wù)院和地方人大適當(dāng)權(quán)限，通過制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)，因地制宜、因時制宜制定實(shí)施細(xì)則，保證環(huán)境保護(hù)稅法得到有效實(shí)施?！币星湔f。

  二氧化碳暫不納入征稅范圍

  各方面爭議較大的對二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題，暫不納入征收范圍——這是草案解決的另一個突出問題。

  事實(shí)上，我國二氧化碳的排放量，早在幾年前就已經(jīng)達(dá)到一個比較高的數(shù)值。資料顯示，2000年至2010年，我國二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%,人均二氧化碳排放量在2011年已超過世界平均水平。

  中美兩國于2014年11月12日共同發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》提到，中國計劃在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。

  未來向低碳能源轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排已是大勢所趨。而這些年，針對二氧化碳排放征稅的討論，也一直在持續(xù)。

  有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該對二氧化碳排放進(jìn)行征稅以保護(hù)環(huán)境，但也有觀點(diǎn)擔(dān)心征稅會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。最終，對于這一各方面爭議比較大的“對二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題”，草案決定“暫不納入征收范圍”。

  是否對二氧化碳作出征稅的規(guī)定，在國際上也未達(dá)成共識。施正文指出，全球?qū)Υ诉€沒有整體方案，事實(shí)上，其他國家開征碳稅的也很少。

  根據(jù)2012年底經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）環(huán)保稅收數(shù)據(jù)庫的最新數(shù)據(jù)（涉及33個OECD國家和14個非OECD國家），國家稅務(wù)總局、財政部、環(huán)境保護(hù)部組織課題組對環(huán)境保護(hù)稅（費(fèi)）國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究。在本次研究涉及的47個國家中，截至2012年底，對二氧化碳排放征稅的有8個國家，其中OECD國家5個、非OECD國家3個。

  施正文認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家在減少二氧化碳排放方面承擔(dān)得較少，在這種情況下，我國率先開征碳稅，可能會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不利。

  中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，我國現(xiàn)階段還是發(fā)展中國家，處在工業(yè)化過程中，二氧化碳排放難以避免，這也是需要付出的發(fā)展代價。從長遠(yuǎn)來看，二氧化碳排放應(yīng)該征稅，但何時開征還是要根據(jù)國情需要作出考量。

  施正文同樣認(rèn)為，草案現(xiàn)在沒有對二氧化碳進(jìn)行征稅，但并不代表以后不征，因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)稅法中對未來擬擴(kuò)大的征稅范圍作出宣示性規(guī)定，為未來改革提供立法依據(jù)，可以在草案第二條中增加規(guī)定第二款“對二氧化碳等的征稅，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，通過修訂本法的方式來規(guī)定”。