近日，財(cái)政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況。這次統(tǒng)計(jì)摸底不僅涉及存量債務(wù)，還首次涉及政府投融資現(xiàn)狀，及未來財(cái)政支出責(zé)任狀況。

  據(jù)記者掌握的文件資料來看，存量債務(wù)摸底覆蓋銀行貸款、債券類融資、非銀行金融機(jī)構(gòu)融資、供應(yīng)商應(yīng)付款等多個(gè)融資渠道，其中需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)余額需要單獨(dú)填報(bào)。

  而各地財(cái)政支出責(zé)任情況，諸如政府投資基金、PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等，需要填報(bào)財(cái)政分年度履行支出責(zé)任的款項(xiàng)，覆蓋的年度從2015年開始，一直到后續(xù)“2020年及以后”。

  財(cái)政部財(cái)科院金融研究中心主任趙全厚對記者表示，債務(wù)指的是存量債務(wù)，“支出責(zé)任”是承諾未來的支出，未必形成債務(wù)。摸底支出責(zé)任，是看后續(xù)年度里，有多少承諾要支付的款項(xiàng)，可以判斷財(cái)政支出的“剛性”度。

  實(shí)際上，地方政府實(shí)際舉債規(guī)模，遠(yuǎn)比正規(guī)發(fā)債規(guī)模大得多。2014年展開的地方債的清理甄別，不少地方上報(bào)的債務(wù)額度相比2013年全面的地方債摸底數(shù)額有大幅增長。

  財(cái)政部表示，這次摸底明確是為深入了解地方政府融資平臺公司債務(wù)等情況，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)；此次填報(bào)不改變政府債務(wù)口徑，與以后年度債務(wù)限額分配、存量政府債務(wù)置換沒有任何關(guān)系，主要為中央決策提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)。

  存量債務(wù)+政府支出責(zé)任

  有地方財(cái)政系統(tǒng)人士對記者表示，這是財(cái)政部統(tǒng)一部署的債務(wù)摸底行動。

  從報(bào)道獲得的江蘇、安徽等地通知來看，財(cái)政部要求各省10月24日之前上報(bào)數(shù)據(jù)，不少省份特別下發(fā)“加急”通知，要求于20日之前將數(shù)據(jù)報(bào)到省財(cái)政廳。

  填報(bào)的對象為，符合融資平臺定義的國有企業(yè)等單位。所謂融資平臺，根據(jù)通知定義為，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

  區(qū)別于以往的債務(wù)摸底統(tǒng)計(jì)，除了對存量債務(wù)的統(tǒng)計(jì)，即從2014年到2016年8月底的債務(wù)余額之外，所有涉及政府支出責(zé)任的舉債融資行為都要填報(bào)數(shù)據(jù)，包括簽協(xié)議，分年度財(cái)政撥款、出具承諾函、擔(dān)保函等還款保證事項(xiàng)等。

  比如當(dāng)前熱推的PPP模式，不少地方更加注重PPP模式的融資功能，外界有擔(dān)心可能加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

  有地方財(cái)政人士也對記者提出擔(dān)憂，PPP項(xiàng)目周期十幾、二十年，很多僅靠項(xiàng)目本身收入難以覆蓋，需要財(cái)政提供補(bǔ)貼，這些支出納入中長期預(yù)算，未來很多年財(cái)政要持續(xù)履行支出責(zé)任，但是PPP項(xiàng)目財(cái)政支出并沒有納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，PPP模式的融資怎么就不是地方債了呢？

  趙全厚指出，支出責(zé)任是財(cái)政對未來的支出，并不是債務(wù)。比如財(cái)政承諾兩年后支付100萬，兩年后財(cái)政若沒能支付，形成拖欠，變成了債務(wù)；但兩年后，財(cái)政若如約支付，就不會形成債務(wù)。對財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，是統(tǒng)計(jì)后續(xù)財(cái)政支出中有多少既定的支出，即支出剛性度；若前期安排支出較多，后續(xù)可能會調(diào)整支出責(zé)任，壓縮部分支出，來支付承諾的支出。

  地方債的“糊涂賬”

  根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債只能通過發(fā)行政府債券，且納入限額管理。

  地方政府債券額度每年需經(jīng)全國人大審議通過，2015年地方新增債券規(guī)模為6000億元，2016年提高到1.18萬億，是清清楚楚明面上的賬。

  但地方政府債務(wù)遠(yuǎn)非這些。有地方城投公司相關(guān)負(fù)責(zé)人對此次摸底有些擔(dān)憂，城投公司履行政府投融資職能是一種現(xiàn)實(shí)需要，城投職能應(yīng)該規(guī)范化，展開這樣的債務(wù)摸底，讓人有點(diǎn)擔(dān)憂。

  之所以有這樣的擔(dān)憂，在于2014年10月國務(wù)院發(fā)布的43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》）明確表示，融資平臺不得新增政府債務(wù)，地方政府后續(xù)舉債，要么通過發(fā)行地方政府債券，要么通過政府與社會資本合作模式（即PPP模式）。

  43號文之后，融資平臺“替”政府融資舉債職能萎縮了一段時(shí)間后，又逐漸恢復(fù)。

  據(jù)wind資訊中債標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)口徑，在2014年12月至2015年2月份這三個(gè)月城投債縮量發(fā)行明顯，從2014年11月份1300億元規(guī)模，逐漸減少到后續(xù)780、680、258億元規(guī)模。但今年截止到9月底，城投債累計(jì)發(fā)行1.94萬億元，相較去年同期增加約8000億元。

  有券商固收分析師對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，43號文之后的“新城投債”發(fā)債時(shí)都會標(biāo)明償債主體為城投公司，政府沒有償還義務(wù)，但城投債的償債資金來源很多是政府資金。

  現(xiàn)代集團(tuán)董事長丁伯康對記者表示，政府主導(dǎo)投資的一些項(xiàng)目，如海綿城市、綜合管廊、地鐵等準(zhǔn)公共服務(wù)項(xiàng)目，由于價(jià)格改革不到位，不適合全面推向市場，由政府融資平臺履行相應(yīng)建設(shè)、投融資主體職責(zé)，其成本更低、效率更高。城投公司替政府投融資的職能有其存在的合理性，應(yīng)該加以規(guī)范。

  據(jù)記者了解，隨著43號文及相關(guān)文件出臺，城投公司舉債融資模式從原來以銀行貸款為主，更多轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)、政府投資基金、PPP項(xiàng)目等領(lǐng)域；而有些地方政府還有借醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位，去銀行舉借債務(wù)。

  而這次債務(wù)摸底，基本將融資平臺融資渠道覆蓋完全。除了名義上稱為“融資平臺”的公司之外，還涉及到國有企業(yè)、事業(yè)單位等。

  多位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，地方債券發(fā)行規(guī)模有限，地方政府融資需求較大，地方各種變相舉債融資的渠道仍然較多，地方債真實(shí)數(shù)額仍是筆“糊涂賬”，要摸清地方存量債務(wù)恐怕只能三令五申、一輪一輪地展開此類債務(wù)摸底行動。