2016年12月15日，全國人大常委會表決通過《環(huán)境保護稅法》。至此，歷經多年醞釀和討論的我國環(huán)境保護費改稅邁出了決定性的一步。

  環(huán)境保護稅是將環(huán)境污染排放外部性損害“內部化”的一種重要工具，其特點是施加于納稅人，用價格信號調節(jié)污染排放，是法定的、規(guī)范的、陽光化的。設計合理的環(huán)保稅，可以反映環(huán)境污染的外部成本，進而通過基于納稅人利益預期的“經濟杠桿”方式，促進污染排放的減少。這是我國2015年3月確立“稅收法定”原則后制定的第一部單行稅法，顯示了政府希望更多運用市場機制的手段解決環(huán)境問題的決心以及制度機制創(chuàng)新的實際進展?！董h(huán)境保護稅法》的出臺在我國極大地提高了環(huán)境稅費的法律地位，比原來以行政規(guī)章支撐的排污費有著更高的法律效力等級。以法律形式確定污染者付費原則，且由稅務部門而不僅是環(huán)保部門征收，會加大征收力度，提高環(huán)境稅收征收的規(guī)范性和透明度，更有利于按照機制設計意圖向排放企業(yè)釋放減排信號，促進綠色發(fā)展。

  然而，因為種種主觀、客觀條件限制，現(xiàn)在的環(huán)境保護稅設計尚嫌偏于保守 ，僅是總體平移了原排污費的負擔，改革力度還顯得不足。在我國環(huán)境污染帶來的威脅和制約日益凸顯的情況下，環(huán)境保護稅應更好地發(fā)揮促進減排降污的作用，這就要求我們繼續(xù)尋找機會創(chuàng)造條件，從稅率水平、覆蓋范圍等方面進一步改進和完善環(huán)境保護稅。

  稅率水平需提高

  征收環(huán)境保護稅是我國建立和完善基礎能源價格形成機制的重要一環(huán)，要求稅率的設定盡可能充分反映環(huán)境污染排放帶來的外部社會成本，而現(xiàn)行的環(huán)保稅稅率設定偏低。環(huán)保稅法明確遵循的原則之一是“將排污費制度向環(huán)境保護稅制度平穩(wěn)轉移”，包括依據現(xiàn)行排污費收費標準為基礎設置稅率標準。但是原排污費被詬病行之無效的關鍵因素之一就是征收標準偏低，甚至遠低于排放企業(yè)的污染治理成本，結果是排放企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意治理污染，有違“設立排污費形成經濟激勵促進企業(yè)減排”的初衷。

  以電廠為例，根據環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的估算，電廠脫硫成本約為2元/千克，脫硝成本約為5元/千克，均高于環(huán)保稅1.26元/千克的稅率水平。如果不調高稅率水平，那么開征環(huán)境稅對于電廠減排的促進作用將會大打折扣甚至幾乎落空。

  此外，在部分已經執(zhí)行高于國家標準環(huán)境費率的地方，新的環(huán)保稅稅率需要考慮地區(qū)差異。比如，在國家發(fā)改委2014年上調排污費標準之前，北京市就已經出臺了更嚴格的二氧化硫、氮氧化物等重點污染物的排污費標準： 二氧化硫排污費標準為10元/千克，是調整后國家標準1.26元/千克的近8倍之多；化學需氧量征收標準調高到10元/千克，是國家標準1.4元/千克的7倍。其他地區(qū)如天津、上海調整執(zhí)行的排污費標準也高于國家標準。從法律角度看，《環(huán)境保護稅法》制定了環(huán)境保護稅稅額上限，并沒有給予地方政府依照自身減排需求和意愿設定更高稅率的空間，這并不利于環(huán)境保護稅在一些地方發(fā)揮更大的促進減排作用，今后應考慮在該法的動態(tài)優(yōu)化中加入這樣的地方權變空間，替代、置換原區(qū)域性的稅外調節(jié)。

  環(huán)境保護稅覆蓋范圍需擴大

  《環(huán)境保護稅法》規(guī)定對于非規(guī)模化養(yǎng)殖的農業(yè)、達標的城鎮(zhèn)污水處理廠和生活垃圾處理廠免征環(huán)境保護稅。這依舊是平移了現(xiàn)有排污費體系中對于免征范圍的規(guī)定。但這幾類排放源已日益成為我國的主要污染排放源，而且是中長期排放的主要來源。2013年城市排放占到我國廢水排放總量的近七成，在過去5年中呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。從2014年到2020年，我國城鎮(zhèn)生活垃圾將新增約3162萬噸，由此帶來生活垃圾處理廠滲濾液的化學需氧量、氨氮、磷等污染物問題都將相當可觀。而2014年農業(yè)貢獻的化學需氧量和氨氮排放分別占到了全國總體排放的 48%和32%，其中來自農業(yè)源的化學需氧量排放基本上與來自工業(yè)源和生活源排放的總和持平相當。

  考慮到這些領域的排放和污染以及其增長趨勢，在將來應當尋找機會運用包括環(huán)境保護稅在內的長效機制進行更有效的調節(jié)治理。在今后環(huán)境保護稅修訂過程中，應當尋求突破，對這些行業(yè)開征環(huán)境保護稅。

  碳稅應被納入環(huán)境保護稅框架中

  這一輪環(huán)境保護稅的討論中，曾有呼聲建議將碳稅設定為環(huán)境保護稅一個子稅目，暫不開征，待將來時機成熟時再予以推進。然而，關于開征碳稅的爭論頗多，碳稅并未被納入環(huán)保稅框架。

  從全局、長遠考慮，積極借鑒國際上的碳稅經驗，對中國來說是不可回避的。以經濟手段為主促進廣大市場主體和社會成員內生地、自覺地節(jié)能降耗，是新常態(tài)下最主要的機制特征。在我國人大立法資源有限的情況下，錯過這一輪意味著未來再開征碳稅需要單獨啟動立法程序，可能需要更長的周期，的確比較遺憾。

  我國計劃于2017年開始運行全國碳市場，碳稅可以成為碳市場的有益補充。對于單體排放源規(guī)模較小或過于分散、不利于由碳市場進行管理的行業(yè)，將來可以通過開征碳稅來反映碳排放的社會成本，優(yōu)化調控機制。

  現(xiàn)在環(huán)境保護稅偏于保守的設計，反映了各方對增稅可能帶來的企業(yè)壓力、經濟影響的顧慮。但設計更加嚴格、有力度的環(huán)境保護稅方案和保證經濟健康發(fā)展，決不是互不相容的對立關系。在穩(wěn)定乃至適當降低宏觀稅負前提下，可以一方面進行結構性減稅，選擇一些特定稅種削減企業(yè)稅負水平，比如增值稅和企業(yè)所得稅等；另一方面通過結構性加稅，即開征環(huán)境稅彌補減稅帶來的稅收收入減少，取得“雙重紅利”。在不增加甚至降低宏觀稅負的同時，以更優(yōu)的結構化稅收負擔調節(jié)機制促進更有效的供給，優(yōu)化實體經濟結構、提升經濟增長質量，保證可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。