自19世紀(jì)上半頁開始,法國認(rèn)真借鑒羅馬時(shí)期排水及城市規(guī)劃實(shí)際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合巴黎地質(zhì)條件,從解決排水、防疫問題開始,對(duì)城市下水道系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和大規(guī)模的建設(shè)。到1878年,在巴黎地區(qū)建成600公里排水管網(wǎng)。此后,經(jīng)歷代不斷擴(kuò)建,現(xiàn)已形成2374公里的排水及管廊系統(tǒng)。20世紀(jì)50年代,為推進(jìn)拉德芳斯新區(qū)的開發(fā)建設(shè),法國政府大力開展地下空間的開發(fā)利用,綜合實(shí)施13公里地鐵、地下公路、地下管廊建設(shè),將地下綜合管廊建設(shè)推向了一個(gè)新的歷史階段。

  一、基本情況

  1.秉承歷史,順勢(shì)而為。為解決巴黎早期在街道中采用明渠直接排放城市污水、導(dǎo)致疫病流行人口大量死亡實(shí)際問題,1370年,巴黎蒙特街下建成第一條長(zhǎng)約300米的密閉式排水廊道;到法國國王路易十四(1438-1715)統(tǒng)治初期,巴黎利用采礦形成的坑道修建主干排水系統(tǒng);1832年,霍亂爆發(fā)后,巴黎干線排水廊道以每年8公里的速度增加。自1840年開始,巴黎開始在排水廊道內(nèi)設(shè)置供水管線,產(chǎn)生了真正意義上的管廊;至1852年,巴黎建成排水廊道合計(jì)152公里,市內(nèi)每條街道都有排水廊道。至1878年,巴黎市共建成排水廊道長(zhǎng)度達(dá)到600公里,此后不斷擴(kuò)建。

  2.規(guī)劃科學(xué)、技術(shù)成熟。在修建地下排水管線的過程中,歷代統(tǒng)治者結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)際,科學(xué)布局地下廊道,并逐步將給水、電力、通信、中水等市政管網(wǎng)納入廊道之中,形成了較為完備的管道體系。在巴黎下水道博物館我們看到,管廊內(nèi)各項(xiàng)設(shè)施完備,運(yùn)行正常,各類管網(wǎng)與地上街道一一對(duì)應(yīng),數(shù)據(jù)收集工作科學(xué)有序,供水及中水、通訊管線依序排列,泵房及監(jiān)控設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)井然,古老的巴黎下水道仍然在發(fā)揮著不可替代的作用。

  3.銳意改革、大膽創(chuàng)新。伴隨大規(guī)模地下管廊建設(shè),巴黎地區(qū)的城鎮(zhèn)化也完成階段性任務(wù),城市建設(shè)的重心轉(zhuǎn)為強(qiáng)化管理職能,完善管廊功能,提高管理水平,做好運(yùn)行維護(hù),健全各項(xiàng)機(jī)制。面對(duì)管廊建設(shè)施工難度大,周期長(zhǎng),資金需求集中,對(duì)環(huán)境的生活影響等實(shí)際問題,拉德芳斯地區(qū)管委會(huì)采取以房帶網(wǎng),成本計(jì)入地價(jià)方式,對(duì)開發(fā)建設(shè)分組團(tuán)、區(qū)塊核實(shí)地價(jià),政府對(duì)地下管網(wǎng)提出建設(shè)規(guī)模、標(biāo)注和具體要求,開發(fā)商自行組織建設(shè),并與主干管網(wǎng)連通,有效解決了籌資難題,減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

  二、法國管廊運(yùn)行維護(hù)的主要特點(diǎn)

  1.資金來源稅費(fèi)并舉。經(jīng)了解,法國居民繳納的稅收種類繁多,與管廊建設(shè)有關(guān)的主要有土地稅,居住稅。其由個(gè)人繳納的水費(fèi)中,除飲用水處理,污水收集處理,排污費(fèi),取水費(fèi)國家農(nóng)業(yè)供水基金等收費(fèi)項(xiàng)目外,還征收一定的增值稅。這些資金成為法國各級(jí)政府管廊建設(shè)運(yùn)行管理的主要來源。

  2.經(jīng)營方式靈活多樣。經(jīng)過走訪蘇伊士公司,法國第20區(qū)政府及查閱資料,我們了解到,法國約3萬個(gè)供水和污水處理系統(tǒng)中,48%的供水系統(tǒng)和62%的污水處理系統(tǒng)由地方當(dāng)局直接管理,其供水量只占全國總售水量的20%;私營水務(wù)公司向80%的人口提供飲用水并負(fù)責(zé)污水的收集處理。20世紀(jì)80年代后,法國主要有3家私營公司:蘇伊士、威立雅和薩爾,幾乎壟斷了除公有水務(wù)公司以外的所有給排水市場(chǎng)。同時(shí),巴黎市還專門設(shè)置了下水道管理局,負(fù)責(zé)管廊的運(yùn)營維護(hù)。巴黎各市轄區(qū)按照屬地原則分段管護(hù)地下管廊。

  3.運(yùn)行機(jī)制協(xié)商確定。據(jù)介紹,法國政府采取特許經(jīng)營方式,與企業(yè)簽訂合同,約定對(duì)方的權(quán)利義務(wù),職責(zé)范圍,工程實(shí)施,資金籌集。同時(shí),賦予地方各級(jí)政府充分的權(quán)限,如水價(jià)政策就是在國家(中央政府)的宏觀指導(dǎo)下,投資者、政府部門、用戶(企業(yè)私人居民)協(xié)商提出水價(jià)方案,舉行聽證會(huì),簽署合同,議定相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。既促進(jìn)水資源的可持續(xù)保護(hù)與合理開發(fā)利用,又保障企業(yè)、居民的合法權(quán)益;既拓寬融資渠道,提高財(cái)政資金的投入和使用效益,又促進(jìn)市場(chǎng)的充分發(fā)育,達(dá)到了建設(shè)運(yùn)營管理雙贏目標(biāo)。

  4.保障機(jī)制上各級(jí)財(cái)政予以補(bǔ)助。通過查閱資料和實(shí)地了解,法國實(shí)行集權(quán)型國家預(yù)算管理制度和分稅制,中央財(cái)政收入占中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)4級(jí)政府總預(yù)算的比重約66%,地方預(yù)算占34%,中央政府對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付占地方預(yù)算收入來源的25%,使得地方有較大的財(cái)力來調(diào)控水價(jià)或?qū)\(yùn)行維護(hù)給予財(cái)政補(bǔ)貼。以巴黎20區(qū)為例,區(qū)政府在收取入廊企業(yè)管線使用費(fèi)的同時(shí),可通過向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)局居住稅補(bǔ)助、區(qū)政府居住稅安排等方式籌集維修改造資金。

  三、啟示和建議

  1.盡力而為、量力而行推進(jìn)管廊建設(shè)。法國大巴黎地區(qū)管廊建設(shè)雖然取得了較大的成果,但并未出現(xiàn)遍地開花,集中實(shí)施的現(xiàn)象,而是結(jié)合地域、規(guī)模、財(cái)力情況,選擇不同方式實(shí)施。如第95省、馬賽市,并未按照已有模式進(jìn)行簡(jiǎn)單復(fù)制,有條件上就建設(shè),沒條件上怎么便捷經(jīng)濟(jì)怎么來,極大地節(jié)約了投資成本。當(dāng)前,我區(qū)地下綜合管廊從無到有,逐步進(jìn)入集中建設(shè)的快車道,應(yīng)當(dāng)充分吸收借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),科學(xué)推進(jìn)管廊建設(shè)。一是堅(jiān)持試點(diǎn)先行,重點(diǎn)突破的方式推進(jìn)管廊建設(shè)。對(duì)列入國家試點(diǎn)的城市,集中財(cái)力予以支持;對(duì)具備條件但未列入國家試點(diǎn)的城市,各地可根據(jù)財(cái)力情況下積極探索;對(duì)地級(jí)市以下,城市和人口規(guī)模較小的縣(市)不宜推廣。二是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)適用、集中財(cái)力辦大事。按照國家供熱、燃?xì)獗仨毴肜鹊恼?結(jié)合寧夏平原地區(qū)施工定額和所采用施工技術(shù),地下管廊的綜合造價(jià)約1.2億元/公里,成本高企、施工難度大。在實(shí)際實(shí)施過程中,應(yīng)優(yōu)先安排城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè),一次建設(shè)、集中投入、動(dòng)態(tài)平衡;對(duì)城市建成區(qū)、尤其是土地開發(fā)強(qiáng)度大、人口集中地段,宜建則建、宜埋則埋、逐步完善。三是堅(jiān)持統(tǒng)籌實(shí)施,充分利用各種既有資源。按照十三五規(guī)劃(綱要)“著力構(gòu)建多層次、現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系”戰(zhàn)略要求,“十三五”期間重點(diǎn)推進(jìn)鐵路、公路及綜合交通樞紐,在今后的管廊建設(shè)過程中,可統(tǒng)籌考慮與軌道交通、交通廊道等與管廊建設(shè)模式,提升資源利用水平。

  2.統(tǒng)籌地上地下空間的開發(fā)利用。法國除了公共設(shè)施的地下空間利用外,還要求企業(yè)做好地下設(shè)施建設(shè),并通過公共管網(wǎng)相互連接,這點(diǎn)給我留下了深刻的印象。建國后,我國為備戰(zhàn),建成了一大批地下防控設(shè)施,形成了較為系統(tǒng)的地下空間網(wǎng)絡(luò)。目前,除了一些區(qū)段結(jié)合平戰(zhàn)需求作為商業(yè)設(shè)施外,大量的人防工程自成體系,公共部分閑置,利用效率低下。同時(shí)部分城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,重地下空間的利用,輕地下空間的合理開發(fā);重單體、局部的規(guī)劃,輕區(qū)域、全局的統(tǒng)籌考慮,地下空間開發(fā)還停留在配套建設(shè),為商業(yè)服務(wù),滿足人防政策需求上,理念還需更新,認(rèn)識(shí)還需進(jìn)一步深化。建議:一是在城市發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施進(jìn)程中,有計(jì)劃、分步驟地開展地下空間規(guī)劃的編制,統(tǒng)籌做好地上地下空間的開發(fā)利用。二是強(qiáng)化地下人防工程作為綜合廊道的技術(shù)、立法研究,促進(jìn)城市既有地下空間的統(tǒng)籌布局,為實(shí)施地下綜合管廊奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。三是促進(jìn)公共交通、城市規(guī)劃、人防規(guī)劃等多規(guī)合一,加快完成重點(diǎn)區(qū)域和中心城市地下管線、空間普查和大數(shù)據(jù)庫建設(shè),提升信息化管理水平,為統(tǒng)籌地上地下空間提供決策依據(jù)。四是強(qiáng)化規(guī)劃、建設(shè)管控,積極引導(dǎo)地下空間利用主體企業(yè)優(yōu)先使用管廊。同時(shí),嚴(yán)格城市管理綜合執(zhí)法,完善收費(fèi)機(jī)制,不斷提高管廊的利用效率。

  3.推進(jìn)部際間的溝通協(xié)調(diào)。目前,除中央財(cái)政給予國家試點(diǎn)城市管廊建設(shè)一定的補(bǔ)助外,有條件的地方對(duì)省級(jí)試點(diǎn)也通過預(yù)算予以支持,但與每公里1億元左右的建設(shè)成本比較還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。建議:一是住建部牽頭,財(cái)政部、國家發(fā)改委配合,加強(qiáng)部際間投資政策銜接協(xié)調(diào),集中財(cái)力辦大事,形成合力抓建設(shè)。同時(shí),對(duì)已列入國家試點(diǎn)的城市,中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金中切塊安排的城市供水,連續(xù)給予支持。二是繼續(xù)研究項(xiàng)目融資,法律,稅收等方面的政策,并促進(jìn)相關(guān)手段的協(xié)同配合。