5、6月份，財政部連續(xù)下發(fā)50號、87號文，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，政府和社會資本合作（簡稱PPP）是其中規(guī)范的一大重點，這對PPP項目參與各方影響頗大。

  經(jīng)過三年推廣，PPP項目市場不斷壯大。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月末，全國PPP已簽約落地項目超1700個，投資額約2.9萬億元。

  6月20日，在由中國財政學會投融資研究專業(yè)委員會主辦的“地方政府投融資創(chuàng)新與合規(guī)性管理研討培訓會”上，中國財政科學院相關(guān)專家表示，PPP模式推廣之初，就堅決杜絕明股實債、固定回報、兜底回購，但是地方違法違規(guī)舉債中出現(xiàn)的承諾函、安慰函、兜底安排、回購安排等，都是想讓政府承擔兜底責任。應(yīng)該看到，隨著中國債務(wù)負擔、公共支出規(guī)模的加大，政府承擔兜底責任的趨勢會慢慢改變，無論是PPP領(lǐng)域，還是其他。

  對于參與PPP的金融機構(gòu)，該專家表示，一些產(chǎn)業(yè)基金或金融機構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，需要按市場方式識別項目現(xiàn)金流和重大風險，利用已有或新的工具來緩釋風險的發(fā)生，不能像以前那樣寄希望于政府兜底條款。

  用市場力量約束“上項目”

  財政部數(shù)據(jù)顯示，PPP改革取得積極成效，2016年落地PPP項目數(shù)量和規(guī)模較2015年增長4倍多，覆蓋地區(qū)及行業(yè)進一步擴大，民企參與度穩(wěn)步提升，發(fā)展環(huán)境不斷改善。2017年第一季度仍然保持項目落地加快的良好態(tài)勢，凈增落地項目增長28%。

  PPP推進過程中，仍然面臨一些問題。如片面追求投資和GDP增長，不加區(qū)分地擴大、泛化PPP模式的使用范圍，將PPP模式簡單理解為融資手段等。

  5月初，財政部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（業(yè)內(nèi)簡稱“50號文”），“規(guī)范政府與社會資本方的合作行為”是其中一大類。

  50號文明確指出，嚴禁地方政府利用PPP違法違規(guī)變相舉債，地方政府及其所屬部門參與PPP項目時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益等。

  5月中旬，財政部金融司司長孫曉霞接受媒體采訪時表示，政府對社會資本承諾固定回報、兜底回購，將無法實現(xiàn)有效的激勵和約束，不符合PPP風險共擔、利益共享的理念，是假PPP。問題的根源在于，部分地方政府和社會資本對PPP認識不到位，對于長達二三十年的合作仍心存疑慮。

  6月20日的研討會上，有地方財政人士直言，地方政府求發(fā)展心切，希望能更快地“上項目”，而規(guī)范的PPP流程比較長，難以滿足地方實際融資需求。

  上述財科院相關(guān)專家表示，當初推PPP的時候，是想借助市場力量來約束地方上項目的沖動，地方政府列出條件，按照市場機制，如果推出的項目得不到市場信任，后續(xù)融資安排也就難以落實。

  上述專家解釋到，PPP模式不僅解決錢從哪來的問題，還要求資金方出技術(shù)、出人才，通過提供符合要求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，獲得相應(yīng)回報。這不同于資金和項目實施割裂開來的模式，傳統(tǒng)模式政府籌得資金，交由政府預(yù)算單位執(zhí)行，申請用錢、花錢，走的是政府內(nèi)部決策流程、內(nèi)部監(jiān)督機制，容易出現(xiàn)超預(yù)算、超工期、超成本的現(xiàn)象。

  中央部門也反復(fù)強調(diào)，PPP是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機制變革。

  政府兜底趨勢在改變

  讓市場起決定性作用的制度安排，在實踐中為何會出現(xiàn)偏差？

  有信托機構(gòu)PPP相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，他們參與的PPP項目中，不少都是承諾固定回報、明股實債，因為PPP項目動輒十年、二十年，周期太長，作為項目資金供給大頭，難以跟蹤具體項目風險，拿固定回報是比較合理的安排。如果政府給予的固定回報不達預(yù)期，還會與項目建設(shè)方談判，從工程建設(shè)利潤中分得補貼。

  給予固定回報等安排，使得PPP項目變成地方隱性債務(wù)，這引發(fā)外界擔憂。

  前述財科院相關(guān)專家表示，PPP合同約定政府在未來10-20年，以約定的價格或價格計算公式，向社會資本支付，明確了政府支付責任，這是政府負擔、或有債務(wù)，不等于政府債務(wù)。 政府在承諾未來支付責任的同時，社會資本也作出了承諾，社會資本的承諾是按照合同要求供應(yīng)相應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，到時候政府和社會資本“一手交錢，一手交貨”。

  比如政府的養(yǎng)老責任，政府要承擔退休人員的醫(yī)療養(yǎng)老支出，這是以中央文件或法律形式確定下來的，屬于政府負擔、政府中長期支付責任，但統(tǒng)計政府債務(wù)時并不會把政府未來的醫(yī)療養(yǎng)老支出納入進去。

  不過，PPP的合同約定是有影響的。財科院專家表示，每個PPP項目對財政中長期負擔的影響是深遠的。簽署的PPP合同，約定社會資本每年提供多少公共產(chǎn)品，政府要為這些產(chǎn)品付費，是政府的負擔，所以通過系列制度安排，包括物有所值評價、財政可承受能力評級、公開政府采購、項目披露以及劃定財政支出10%的紅線等，來讓負擔可控、可持續(xù)。

  不屬于政府債務(wù)的PPP，為何引發(fā)了外界對政府債務(wù)問題的擔憂？

  該專家表示，公共產(chǎn)品交付環(huán)節(jié)，被大家忽略掉了。簽署合同時，社會資本方等會鎖定政府支付責任，降低社會資本方等本該承擔的責任，這使得PPP績效考核指標形同虛設(shè)。 正常而言，政府支付的前提，是公眾享受到一定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)；現(xiàn)實中卻演變成，政府支付數(shù)量取決于社會資本投了多少錢，完成了多少工程造價的資產(chǎn)——變成強化政府支付責任的債務(wù)現(xiàn)象。

  財科院相關(guān)專家表示，地方債規(guī)范管理的措施屢禁不止，一方面在于地方政府要上項目，要錢；另一方面在于產(chǎn)業(yè)資本和金融機構(gòu)把風險責任鎖定給政府。過去創(chuàng)造性的承諾函、安慰函、兜底安排、回購安排等，都是想讓政府承擔兜底責任。

  而財政部連發(fā)50號文、87號文等，試圖改變這一現(xiàn)狀。該專家表示，財政部規(guī)范政府債務(wù)管理，導向是要想讓政府承擔無限兜底責任的，除了地方政府債券之外，其他形式都不行。這是要慢慢打破政府債務(wù)剛性兌付的預(yù)期，這個趨勢如果能持續(xù)下去，能夠倒逼參與各方提高自身專業(yè)能力和風險識別能力，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生深遠影響。

  該專家也指出，很多銀行現(xiàn)在正在轉(zhuǎn)變過去的風控思路。過去金融機構(gòu)有政府兜底、回購承諾，出了風險也不怕?，F(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)資本要看技術(shù)是否能滿足政府要求，金融機構(gòu)放款要分析項目自身現(xiàn)金流等，各方都要開始轉(zhuǎn)變思路。

  早在去年年中的PPP融資論壇上，央行金融市場司司長紀志宏也曾表示，PPP最重要的內(nèi)涵，是特別強調(diào)對項目本身的融資，與傳統(tǒng)針對主體的融資相比，對項目的融資還款來源、追溯權(quán)、管理模式、融資期限等方面都有較大差異，特別是金融機構(gòu)，社會資本機構(gòu)往往注重地方政府的背景，而在新的模式下要更加關(guān)注政府和社會資本各方面的權(quán)、責、利的分配，要求商業(yè)銀行等各類金融機構(gòu)具備更高效，更準確，更科學的項目評估能力。