隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和人口集聚效應(yīng)，中心城市的規(guī)模越來(lái)越大，軌道交通正日益成為大城市最重要的交通基礎(chǔ)框架。除了城際軌道和地鐵，介于兩者之間的市域鐵路也蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展空間。

  6月28日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，至2020年，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域(郊)鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動(dòng)市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。

  改變城市空間布局

  市域(郊)鐵路，是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域(郊)鐵路發(fā)展，對(duì)擴(kuò)大交通有效供給、緩解城市交通擁堵、改善城市人居環(huán)境、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。

  市域鐵路介于城際軌道和城市軌道交通(地鐵)之間，滿足了中心城區(qū)到遠(yuǎn)郊區(qū)的交通需求。近幾年，包括廣州、北京、上海、溫州等城市都已經(jīng)在市域鐵路上進(jìn)行了探索。

  以廣州為例，今年3月，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了《廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2017~2023年)》，其中，支持南沙自貿(mào)片區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域是廣州本輪地鐵規(guī)劃的最大亮點(diǎn)。新規(guī)劃的10條地鐵線路中，有2條直通南沙區(qū)，分別是18號(hào)線和22號(hào)線。值得注意的是，這兩條線路定位為市域快線，列車最高運(yùn)行時(shí)速為160公里，將成為廣州迄今為止最高規(guī)格的地鐵線路。建成后，南沙新區(qū)至廣州東站30分鐘，至白云機(jī)場(chǎng)只需45分鐘。

  廣州華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡剛對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，廣州地鐵18、22線獲批的意義重大。這兩條線的最高時(shí)速達(dá)到了160公里/小時(shí)，比一般地鐵的最高時(shí)速（80公里）要快一倍。這樣一來(lái)，從南沙到市中心就只需半個(gè)小時(shí)。

  胡剛說(shuō)，隨著的更多市域快線開(kāi)通，未來(lái)包括南沙、增城、從化等遠(yuǎn)城區(qū)將成為半小時(shí)通勤的區(qū)域，也就變成了人們可以常住的區(qū)域，使得城市外圍的土地可以得到有效利用，這將極大地改變廣州的城市空間結(jié)構(gòu)和人們的居住分布。由于外圍土地多、房?jī)r(jià)便宜、環(huán)境好，便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)。人口、產(chǎn)業(yè)往外擴(kuò)散，可以減輕中心城區(qū)交通、環(huán)境、房?jī)r(jià)壓力，使廣州的城市空間得到優(yōu)化。

  近幾年，隨著人口向一、二線大城市集聚，中心城區(qū)的部分非核心功能正進(jìn)一步加速向遠(yuǎn)郊區(qū)疏解，城市發(fā)展需要在中心城區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)之間實(shí)現(xiàn)合理的布局。發(fā)展市域鐵路正是因順應(yīng)了目前的城市發(fā)展需要。一方面，一、二線中心大城市的發(fā)展，市域鐵路蘊(yùn)含著巨大的投資發(fā)展空間。另一方面，市域鐵路的發(fā)展，將在很大程度上改變大城市的空間發(fā)展格局。

  不過(guò)，總體上看，當(dāng)前市域(郊)鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機(jī)制等方面問(wèn)題較為突出。

  《意見(jiàn)》要求，擬發(fā)展市域(郊)鐵路的城市，城市政府應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面深入研究市域運(yùn)輸需求、路網(wǎng)布局、規(guī)劃銜接等問(wèn)題，單獨(dú)編制市域(郊)鐵路發(fā)展規(guī)劃或統(tǒng)籌納入相關(guān)規(guī)劃。規(guī)劃范圍原則上應(yīng)為城市所轄市域，可統(tǒng)籌市域周邊具有一體化傾向、通勤需求較高的毗鄰區(qū)域。

  在項(xiàng)目審批上，市域(郊)鐵路新建項(xiàng)目由省級(jí)政府審批，批復(fù)文件抄送國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局等相關(guān)部門。

  設(shè)計(jì)時(shí)速超100公里

  按照《意見(jiàn)》要求，發(fā)展市域鐵路要優(yōu)先考慮利用既有資源開(kāi)行市域列車。結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)、鐵路現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型發(fā)展需要等，深化城市內(nèi)部相關(guān)鐵路運(yùn)輸能力利用研究，鼓勵(lì)具備條件城市的內(nèi)部鐵路部分功能合理外遷，釋放線路運(yùn)輸能力。通過(guò)既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺(tái)改造等方式，擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力。

  廣東省體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，隨著中心城市的發(fā)展，原有的老鐵路的許多功能都已外遷。不過(guò)，不同地方情況不同，在東北、華北地區(qū)老鐵路較多，就可以充分利用老鐵路開(kāi)行市域列車。但在南方很多城市，老鐵路的網(wǎng)絡(luò)不夠豐富。

  彭澎說(shuō)，廣州等地在上個(gè)世紀(jì)90年代時(shí)，為了城市發(fā)展的需求，把很多老鐵路都拆掉改為公路，已所剩不多。且老鐵路所在區(qū)域大部分是在中心城區(qū)，如今已有地鐵，已不需要再把老鐵路發(fā)展為市域鐵路了。

  也就是說(shuō)，對(duì)很多大城市來(lái)說(shuō)，發(fā)展市域鐵路，就需要新建線路?！兑庖?jiàn)》提出，在充分利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，有序新建部分線路，優(yōu)化完善市域(郊)鐵路網(wǎng)絡(luò)。要根據(jù)市域(郊)鐵路的需求特征、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍等，合理把握其功能定位，因地制宜選擇標(biāo)準(zhǔn)制式、建設(shè)方案和運(yùn)營(yíng)模式。

  在市域鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，線路要串聯(lián)5萬(wàn)人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站，車站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡(jiǎn)易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集。設(shè)計(jì)速度宜為100~160公里/小時(shí)，平均站間距原則上不小于3公里。因地制宜確定敷設(shè)方式，優(yōu)先采用地面或高架，集約利用通道資源和節(jié)省工程投資。

  市域鐵路從功能上說(shuō)更接近于地鐵，因此在運(yùn)營(yíng)方面，《意見(jiàn)》要求，市域(郊)鐵路原則上應(yīng)采用公交化運(yùn)營(yíng)模式。城市政府要將市域(郊)鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性，綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)供求狀況等因素，完善票價(jià)政策，合理確定票價(jià)水平并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

  同時(shí)，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體多元化，拓寬機(jī)構(gòu)選擇空間，支持鐵路企業(yè)、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)主體參與市域(郊)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

  彭澎說(shuō)，市域鐵路一定要做好與其他交通方式的銜接和共享，尤其是如何與城際軌道、地鐵、公交車之間進(jìn)行無(wú)縫的銜接。

  對(duì)此，《意見(jiàn)》指出，要統(tǒng)籌多層次軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)把握市域(郊)鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等線路的合理分工，加強(qiáng)各種交通運(yùn)輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的高效銜接，提高城市交通組合效率。

  TOD模式綜合開(kāi)發(fā)

  在資金來(lái)源上，《意見(jiàn)》指出，將建立政府投入、各類金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。充分發(fā)揮市域(郊)鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢(shì)，拓展資金來(lái)源，探索吸引保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期資本參與市域(郊)鐵路發(fā)展。積極支持通過(guò)企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資。鼓勵(lì)金融租賃公司研發(fā)適合市域(郊)鐵路特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務(wù)。

  另一方面，市域鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)在拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)沿線土地、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)上發(fā)揮重要作用，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。因此，通過(guò)沿線土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，可以增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，以支持市域鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

  《意見(jiàn)》要求，要樹(shù)立TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)）理念，發(fā)揮市域(郊)鐵路對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐服務(wù)作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務(wù)功能，提高城市綜合承載能力；依托市域(郊)鐵路通道推進(jìn)城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)建設(shè)，引導(dǎo)人口布局，不斷優(yōu)化城市空間。

  同時(shí)，支持通過(guò)既有鐵路站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)，盤(pán)活利用既有鐵路設(shè)施，規(guī)范推進(jìn)新建市域(郊)鐵路站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)市域(郊)鐵路相關(guān)企業(yè)通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開(kāi)發(fā)等形式，構(gòu)建綜合開(kāi)發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制，支持市域(郊)鐵路發(fā)展。

  在專家看來(lái)，地方政府對(duì)于市域鐵路的建設(shè)上馬要更科學(xué)合理，與城市的規(guī)劃要更緊密地結(jié)合。哪些區(qū)域之間需要建設(shè)市域鐵路，需要科學(xué)統(tǒng)籌考慮。這其中，線路的客流量至關(guān)重要，因此只有大的客流量，沿線的場(chǎng)站、土地開(kāi)發(fā)的價(jià)值才能最大化。

  為了加快市域鐵路發(fā)展，根據(jù)《意見(jiàn)》，目前在重點(diǎn)城市選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施市域（郊）鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，以期形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的發(fā)展模式。

市域（郊）鐵路第一批試點(diǎn)項(xiàng)目表