城市地下綜合管廊作為一種現(xiàn)代化管道建設(shè)理念，越來越多地受到城市規(guī)劃者的青睞。近年來，國家政策頻出促管廊建設(shè)，并指出了接下來的“十三五”期間，我國建設(shè)綜合管廊的具體任務(wù)目標(biāo)。但在實際建設(shè)運營過程中，地下綜合管廊的建設(shè)也面臨著一些“關(guān)口”要過。

  當(dāng)前，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，但由于地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，已不足以滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)對地下公共管線集約式發(fā)展、智慧化管理的要求。在這種背景下，城市地下綜合管廊作為一種現(xiàn)代化管道建設(shè)理念，開始越來越多地受到城市規(guī)劃者的青睞。合理開發(fā)建設(shè)綜合管廊，集約利用地下空間，能取得顯著的節(jié)能環(huán)境效益，國內(nèi)《綠色債券支持項目目錄(2015年版)》因此將其列入支持項目清單。

  自2014年以來，我國綜合管廊建設(shè)受到政策的大力支持與推廣，兩批國家級試點的設(shè)立得到了中央財政層面的支持，由此加快了建設(shè)綜合管廊的步伐。但同時也需要注意到，我國城市地下綜合管廊的建設(shè)發(fā)展也面臨著一系列挑戰(zhàn)與風(fēng)險，倘若城市總體規(guī)劃與管廊規(guī)劃出現(xiàn)較大偏差，就有可能面臨綜合管廊建成后管線入廊率低下，造成管廊閑置、投資浪費的損失。

  政策頻出促管廊建設(shè)

  近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。為切實加強城市地下管線建設(shè)管理，國務(wù)院辦公廳于2014年6月發(fā)布《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，就地下管線管理總體要求、規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)統(tǒng)籌、改造維護(hù)、管線普查等方面，對國內(nèi)地下管線的建設(shè)管理做了總體部署。

  2014年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，明確了開展中央財政支持地下管廊試點工作的工作安排。試點城市得到中央財政的專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。

  為加大債券融資方式對七大類重大投資工程包、六大領(lǐng)域消費工程的支持力度，拉動重點領(lǐng)域投資和消費需求增長，國家發(fā)展改革委于2015年3月制定并發(fā)布《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行專項債券，募集資金用于城市綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券，可適當(dāng)放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準(zhǔn)入條件，如城投類企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制等。

  2015年6月，財政部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)城市管網(wǎng)專項資金管理暫行辦法的通知》，明確規(guī)定中央財政預(yù)算安排專項資金的用途，即用于支持城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)及污水泵站建設(shè)、海綿城市建設(shè)試點、地下綜合管廊建設(shè)試點、城市生態(tài)空間建設(shè)其他需要支持的事項，實現(xiàn)?？顚Ｓ?、專項管理，以提高財政資金的使用效益。

  2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確我國建設(shè)綜合管廊的總體目標(biāo)是：到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運營。

  綜合管廊的回報機制關(guān)系到其建設(shè)運營能否順利進(jìn)行。為形成合理收費機制，調(diào)動社會資本投入積極性，促進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展，國家發(fā)展改革委、住建部于2015年11月發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》。文件中指出，城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護(hù)費；入廊費主要用于彌補管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運營單位一次性支付或分期支付；日常維護(hù)費主要用于彌補管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

  2017年5月，住建部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，對“十二五”期間我國地下管線長度的變化進(jìn)行了統(tǒng)計，并指出了接下來的“十三五”期間，我國建設(shè)綜合管廊的具體任務(wù)目標(biāo)。

  “十三五”期間，我國設(shè)市城市新區(qū)新建道路綜合管廊建設(shè)率到2020年力爭達(dá)到30%，設(shè)市城市道路綜合管廊綜合配建率到2020年力爭達(dá)到2%。具體建設(shè)任務(wù)上，結(jié)合道路建設(shè)與改造、新區(qū)建設(shè)、舊城更新、河道治理、軌道交通、地下空間開發(fā)等，建設(shè)干線、支線地下綜合管廊8000公里以上。

  三大突出問題待解

  實際需求與政策推動加快了我國綜合管廊建設(shè)的步伐，截至2016年底，我國已經(jīng)分兩批將25座城市列為綜合管廊建設(shè)的國家級試點，其中涉及12個省會城市、12個地級市及1個縣級市。國家級試點已開展了一系列帶有示范性及探索性的建設(shè)運營活動，除國家級試點外，各省也結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)立了省級綜合管廊建設(shè)試點。

  根據(jù)“十三五”規(guī)劃方案，綜合管廊國家級試點在期內(nèi)計劃建設(shè)綜合管廊1090公里。截至2017年4月底，國內(nèi)地下綜合管廊試點項目已開工建設(shè)687公里，建成廊體260公里，完成投資400多億元，試點工作經(jīng)過努力已取得了顯著成效。

  但在實際建設(shè)運營過程中，地下綜合管廊的建設(shè)也面臨著一些“關(guān)口”要過。中債資信分析師周俊濤對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者表示：“建設(shè)成本高昂，資金缺口較大”是其面臨的最大“關(guān)隘”。綜合管廊的造價與建設(shè)地地質(zhì)條件、入廊管線種類、管廊設(shè)計艙數(shù)及截面尺寸等因素有關(guān)，總體建設(shè)成本相比管線直埋昂貴不少。綜合管廊作為一種成本高昂的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如果其建設(shè)費用完全或主要由政府承擔(dān)，會形成較大的財政壓力和負(fù)擔(dān)，從長遠(yuǎn)來看，不利于國內(nèi)綜合管廊的推廣與應(yīng)用。

  此外，利益協(xié)調(diào)難度大，對規(guī)劃水平要求高，也是其面臨的一大難題。地下綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及到社會各方面的發(fā)展利益。且綜合管廊對城市規(guī)劃也提出了更高的要求。因為綜合管廊建設(shè)成本昂貴，建成后其使用年限一般在100年左右，時間跨度大，社會影響范圍深遠(yuǎn)，需要將綜合管廊的建設(shè)專項規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、長期規(guī)劃中。

  最后，使用收費機制尚不明確也困擾著管廊的后續(xù)建設(shè)。綜合管廊是一種準(zhǔn)經(jīng)營性物品，可對使用者收取一定的經(jīng)營費用，但我國多數(shù)城市尚未明確建立管廊收費機制，待后期集中建設(shè)的管廊進(jìn)入大規(guī)模運營使用期時，這一“關(guān)”顯然是繞不過去的。此外，隨著使用年限的增長，管廊的維護(hù)管理費用也將隨之不斷增加，如果沒有明確收費機制的支撐，也將影響到綜合管廊后期的持續(xù)運營。

  合理開發(fā)建設(shè)綜合管廊，集約利用地下空間，能取得顯著的節(jié)能環(huán)境效益，但周俊濤也提出針對綜合管廊項目，由于其節(jié)能效益難以具體量化評估，同時其節(jié)能效益的發(fā)揮依賴于其正常發(fā)揮市政管道容納、維護(hù)的作用，因此應(yīng)重點考量管廊項目在規(guī)劃設(shè)計水平、運營管理水平兩方面的表現(xiàn)。