7月18日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》），明確政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。

  繼去年10月財政部發(fā)文要求探索在垃圾、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式以來，各地方政府踴躍參與其中。此次四部委聯(lián)合發(fā)文，旨在進一步全面推行該模式，盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場。

  PPP模式有效利用相關(guān)企業(yè)在其領(lǐng)域內(nèi)的運營、管理經(jīng)驗和先進技術(shù)，將污水、垃圾的處理推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化的道路，能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立權(quán)、責(zé)、利合理分配的合作伙伴關(guān)系，優(yōu)化市場資源配置。

  此次四部委下發(fā)的文件若能得到有效執(zhí)行，在今后一段時間，PPP或?qū)⒊蔀槲鬯?、垃圾處理的主?dǎo)模式。

  PPP有望推動行業(yè)走上新臺階

  PPP（Public-PrivatePartnership）模式，即政府和社會資本合作模式，指政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

  PPP從廣義上可分為十余種具體的運作模式。其中在我國廣泛采用的是BOT（建造、運營、移交）模式。該模式是指作為政府部門合作伙伴的民營企業(yè)，在約定時間內(nèi)融資、建造并運營基礎(chǔ)設(shè)施，期滿后移交政府部門。在各種具體運作模式中，BOT模式相對基礎(chǔ)，條理更清晰，更“容易上手”。

  PFI（民間主動融資）模式是BOT模式的“升級版”。相比而言，PFI模式的設(shè)計方案由政府機構(gòu)和民營企業(yè)商議決定；PFI不僅與BOT同時適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，也適用于社會公益項目；PFI在合同期滿后，項目運營權(quán)的處理方式更加靈活，如果企業(yè)在合同期內(nèi)未達到約定的收益，則可以通過續(xù)租或繼續(xù)擁有的方式獲得運營權(quán)，而BOT模式下企業(yè)必須如約將所建資產(chǎn)無償?shù)亟唤o政府擁有和管理。

  BOO（建造、擁有、運營）則是一種企業(yè)不需返還所建資產(chǎn)的模式。企業(yè)不僅負責(zé)項目的前期融資、設(shè)計和建設(shè)，建成后將繼續(xù)擁有所建資產(chǎn)，并持續(xù)運營。政府機構(gòu)在該模式下所扮演的主要是監(jiān)管者的角色，并在企業(yè)運營的過程中持續(xù)進行監(jiān)管。

  在包括建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的污水、垃圾處理領(lǐng)域上推行PPP模式優(yōu)勢眾多：

  其一，可實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率和時間效率。由于私營企業(yè)（機構(gòu)）在施工、技術(shù)、管理及運營方面具備相對豐富的行業(yè)經(jīng)驗，能夠更加科學(xué)地控制建設(shè)、運營成本。同時，企業(yè)也能夠?qū)撛诘娘L(fēng)險進行更有效的控制。此外，私營企業(yè)受到自身利益的約束，將盡可能按時完成項目的前期建設(shè)，從而節(jié)約了時間成本；其二，政府機構(gòu)將融資的任務(wù)授權(quán)給私營企業(yè)，使政府機構(gòu)或部門減少了來自資金、預(yù)算方面的壓力。引入社會資本參與到項目中來，也使地方政府的債務(wù)壓力得到緩解；其三，PPP模式相較于傳統(tǒng)模式，項目中多個參與者的工作針對同一個目標，能夠形成一個緊密合作的聯(lián)合體，這些參與者也就更有可能實現(xiàn)長遠規(guī)劃；其四，PPP模式一方面能夠幫助政府機構(gòu)樹立良好形象，另一方面也使私營企業(yè)更加穩(wěn)定地發(fā)展，實現(xiàn)雙贏的良好局面；最后，推行該模式將進一步增加社會各界對建筑垃圾資源化處理的關(guān)注度，讓更多社會有關(guān)機構(gòu)和個人加入到這項工作中來。

  而隨著我國城市化的發(fā)展，建筑垃圾在各種垃圾中所占比重近年來不斷升高，建筑垃圾資源化迫在眉睫。據(jù)第一屆中國環(huán)保（固廢）技術(shù)論壇提出的數(shù)據(jù)顯示，目前建筑垃圾在我國已占到城市垃圾的70%，保守估計，到2020年我國每年將產(chǎn)生15億噸以上的建筑垃圾。然而，我國建筑垃圾資源化率尚未達到10%。

  此次四部委全面推行PPP模式，將有望推動建筑垃圾資源化處理走上新臺階。

  建筑垃圾產(chǎn)業(yè)的PPP模式已有先例

  在我國，PPP模式處理建筑垃圾雖然起步相對較晚，但自PPP模式的概念引入至今，已有地方政府和民營企業(yè)積極參與實踐。

  早在2015年，河南省鄭州市市政府就與某企業(yè)簽訂了《鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建筑垃圾處置許可協(xié)議書》；同年，天津市政府和湖南某公司簽訂了垃圾處理填埋場PPP項目的合作協(xié)議，這也是天津市首個PPP項目。

  在這些實踐經(jīng)歷中，浙江省海寧市的建筑垃圾資源化處理PPP項目成果顯著。2015年8月，海寧市綜合執(zhí)法局與社會企業(yè)通力合作，一方面，政府通過購買服務(wù)的形式，將建筑垃圾委托運輸公司進行清運并加強監(jiān)管，對建筑垃圾肆意傾倒堆放、無證運輸建筑垃圾的車輛進行嚴格查處，另一方面，企業(yè)自身具備一定的技術(shù)實力，建筑垃圾經(jīng)過處理可產(chǎn)出粗、細骨料，以及生態(tài)環(huán)保砌塊在內(nèi)的多種產(chǎn)品，拓寬市場，盈利途徑更多?？梢?，政府雖然不直接提供資金支持，但通過諸如相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管、政策支持等有效手段，仍可減輕企業(yè)面臨的一些壓力。同時，企業(yè)自身的總體實力強，也進一步確保了這個建筑垃圾資源化處理PPP項目的順利實現(xiàn)。

  盡管我國建筑垃圾處置領(lǐng)域在應(yīng)用PPP模式上已經(jīng)有了勇敢的“吃螃蟹者”，但其探索和發(fā)展均剛起步，還沒有形成良好的經(jīng)驗和發(fā)展態(tài)勢，因此，在大力推動和發(fā)展之初，仍需更多地借鑒和總結(jié)國際同行的好經(jīng)驗和好做法。

  在一些發(fā)達國家，PPP模式處理建筑垃圾已頗具規(guī)模，其發(fā)展歷程值得我們學(xué)習(xí)思考。例如，目前我國的建筑垃圾資源化處理PPP項目以BOT模式為主，而在英國，BOT模式的“升級版”PFI（民間主動融資）模式已逐漸成為主流。

  2014年8月，英國德比郡開展了一項規(guī)模較大的PPP垃圾資源化處理項目，該項目總投資達到9.5億英鎊。原先進行填埋處理的垃圾，將有98%被送往該項目新建的垃圾資源化處理廠，并產(chǎn)出可供約14000個家庭使用的電能。據(jù)有關(guān)部門計算，該廠前期建造過程中將產(chǎn)生約250個就業(yè)崗位，建成后將帶來更多的就業(yè)機會。

  此項目的三大特點為該廠預(yù)期的建造運營提供了有力支撐。其一，該項目自簽訂合約起總時長為27年，其中包含約兩年的前期建造工期，其余25年企業(yè)一方擁有運營權(quán)。PFI模式的這一特點使該企業(yè)能夠利用25年的時間逐步收回成本，并且在融資階段的風(fēng)險也會得到一定控制。其二，該項目在融資階段不局限于本國的社會資產(chǎn)，而是放眼全球，積極引入外資。其三，垃圾處理所產(chǎn)生的電能將直接輸送國家高壓輸電線網(wǎng)，一方面為企業(yè)帶來了可觀的經(jīng)濟收益，另一方面政府也省下了大量的垃圾處理經(jīng)費，有效緩解了地方財政壓力。

  PPP應(yīng)用需突破現(xiàn)有瓶頸

  建議逐步引入PFI模式

  PPP模式在循環(huán)產(chǎn)業(yè)中已不是新鮮概念，對其的探討已有四五年時間，雖然如今已有成功案例，但總體而言，包括建筑垃圾資源化在內(nèi)的垃圾處置領(lǐng)域，在應(yīng)用PPP項目中，發(fā)展得并不順暢，仍有一些困難和瓶頸需要突圍。

  第一，與政府展開合作的私營企業(yè)（機構(gòu)）在項目的起步階段，就有可能面臨融資難的困境。

  建筑垃圾的運輸、垃圾處理機械、土地等方面成本較高，雖然政府方面可以在一些環(huán)節(jié)上提供政策便利，但這些政策的制訂通常會局限于某個具體項目的特定階段。并且，由于該類優(yōu)惠政策的特殊性，其持續(xù)時間一般較短，這也導(dǎo)致政府方面對PPP項目遲遲沒有相對完善的法律法規(guī)和政策規(guī)定，使參與PPP項目的企業(yè)在融資階段，不得不面臨著“社會資本對該類項目信任度不足”的窘境。

  此外，政府除了一定的運營補貼，不得為項目融資提供擔(dān)保，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任，也不得承諾回購社會資本方的投資本金。這就意味著與政府開展合作的私營企業(yè)需要足夠“強大”，在業(yè)內(nèi)處于領(lǐng)先水平甚至“標桿”地位，具備較強的融資能力和多元化的融資渠道，才能避免項目未出“襁褓”即行將夭折。

  第二，開展合作過程中，缺乏政府支持、時間保障等導(dǎo)致企業(yè)壓力過大。

  在建筑垃圾經(jīng)過處理“變廢為寶”后，需要靈活高效的營銷獲利手段，不僅企業(yè)自身需要利用互聯(lián)網(wǎng)營銷和傳統(tǒng)銷售等多種途徑，也需要政府和企業(yè)雙方加強對再生建筑材料的科學(xué)宣傳，逐步拓寬產(chǎn)品市場。然而即便通過這樣的多元化營銷模式，時間仍是制約著企業(yè)收回成本、實現(xiàn)盈利的阻礙之一。鑒于我國現(xiàn)有的PPP項目大多選擇BOT模式，前期合約中企業(yè)就被要求在規(guī)定時間內(nèi)，無條件、無償?shù)貙⑺ㄙY產(chǎn)返還給政府機構(gòu)，導(dǎo)致部分企業(yè)可能還未收回成本，就已經(jīng)不再擁有所建資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。

  第三，PPP項目的合約本身可能存在隱患。

  由于法律法規(guī)不完善、經(jīng)驗不夠充足，企業(yè)與政府簽訂合約時可能存在漏洞。此外，政府部門或個人出現(xiàn)調(diào)整、調(diào)度時，之前簽訂的項目合約是否仍具有其效力也是可能出現(xiàn)的漏洞之一。一旦前期合約出現(xiàn)問題，無疑將對項目的順利實施造成一定的阻礙，而早先我國的一些PPP項目也確實出現(xiàn)過“爛尾”的案例。

  第四，周邊工作不到位，監(jiān)管不嚴格。

  雖然各地方政府多次強調(diào)建筑垃圾的科學(xué)處理問題，但是肆意傾倒、違法填埋的行為仍時有發(fā)生；一些建筑工地為了降低成本，雇用無證、照運輸車輛轉(zhuǎn)運建筑垃圾等。這些不法行為不僅對環(huán)境造成了破壞，也直接影響到建筑垃圾資源化處理PPP項目的多個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致興建起來的資源化處理廠無人問津，而非法處理建筑垃圾的行為屢禁不止，以企業(yè)無法按期收回成本而告終。

  由此可見，民營企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險過大是PPP模式推行的阻礙之首。針對這樣的問題，如何為企業(yè)“減負”，如何更好地平衡各方利益，將直接影響到PPP模式在建筑垃圾處理領(lǐng)域的進一步推廣。鑒于此次四部委推行PPP模式的堅定信心，該問題的解決更是重中之重。

  在接下來一段時間，如何有效運用PPP模式，如何使各方利益最大化，仍是值得長期探索的課題。考慮到BOT模式在近年來暴露出的諸多問題，筆者建議在未來一段時間內(nèi)，我國可以逐步地引入PFI模式。

  在這種更靈活的模式下，民營企業(yè)將擁有更多的“主動權(quán)”和靈活性。雖然政府最終收回所建資產(chǎn)的時間將會有所延長，但企業(yè)一方將有更多的時間收回成本。值得注意的是，歸還資產(chǎn)所有權(quán)的時間限制不是無限延長的，而是采取續(xù)租的方式，當企業(yè)收回成本則無條件歸還給政府機構(gòu)。在延長的時間內(nèi)，政府不但擁有監(jiān)管權(quán)，而且也能夠從企業(yè)一方獲得續(xù)租產(chǎn)生的費用。這樣一來，政府開展PPP項目的主要目標：建筑垃圾資源化處理得以實現(xiàn)，同時不必承擔(dān)無限責(zé)任，不必為企業(yè)融資提供任何擔(dān)保，也不必承擔(dān)項目中涉及的部分風(fēng)險。

  此外，政府一方仍應(yīng)堅持對建筑垃圾處理的嚴格監(jiān)管；相關(guān)法律法規(guī)、政策福利應(yīng)進一步完善；以及建筑垃圾資源化處理理念的進一步普及和推廣。建筑垃圾被稱為“放錯了地方的資源”，PPP模式如能在接下來的一段時間順利推廣并成為主流，那么建筑垃圾最大程度地“變廢為寶”便指日可待。