推動建立以安全信用為核心的新型監(jiān)管機制

——《對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實施辦法》系統(tǒng)解讀

  5月9日，安全監(jiān)管總局印發(fā)了《對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），從目的依據(jù)、納入情形、管理時限、工作責任和程序及相關(guān)保障措施等方面，分別作出規(guī)定。這是安全生產(chǎn)領(lǐng)域認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強社會信用體系建設(shè)一系列決策部署的重要舉措?！秾嵤┺k法》的落地見效，對于落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，提升安全監(jiān)管監(jiān)察水平，加快實現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)，具有重要意義。

  一、《實施辦法》出臺的主要背景

  建立健全社會信用體系，懲戒失信、褒揚誠信，是黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會持續(xù)作出的重要決策部署。2016年，習近平總書記主持中央改革領(lǐng)導小組會議先后4次審議信用建設(shè)議題，去年12月9日中央政治局第37次集體學習時，總書記又強調(diào)，對突出的誠信缺失問題，要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使之不敢失信、不能失信。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》規(guī)定，要積極推進安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)，完善企業(yè)安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”制度，建立失信懲戒和守信激勵機制。近兩年來，國務(wù)院先后出臺了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》、《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導意見》等6件具有頂層設(shè)計意義的重要文件。為切實強化社會信用體系建設(shè)，國家層面上，建立了以國家發(fā)展改革委、人民銀行牽頭的社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度（目前成員單位已達到47家），建立了常態(tài)化的誠信例會、業(yè)務(wù)協(xié)同、督促檢查和績效考核等制度措施，全面構(gòu)建以信用為核心、以聯(lián)合獎懲為手段的新型監(jiān)管機制。

  總局黨組高度重視安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)，將其作為提升安全生產(chǎn)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的有效途徑，作為創(chuàng)新安全監(jiān)管機制，有效落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的重要舉措來認識和推動，在組織領(lǐng)導、制度建設(shè)、協(xié)調(diào)聯(lián)動、輿論導向和系統(tǒng)平臺保障等方面做了大量扎實有效的工作。在組織領(lǐng)導方面，總局率先申請成為部際聯(lián)席會議成員單位，并將誠信建設(shè)的相關(guān)規(guī)定首次納入新《安全生產(chǎn)法》和安全生產(chǎn)巡查、考核的重要內(nèi)容。成立了總局安全誠信體系建設(shè)工作領(lǐng)導小組，建立了由辦公廳具體牽頭抓總、相關(guān)司局分工協(xié)作、有關(guān)單位強化技術(shù)支撐的責任保障體系，統(tǒng)籌強化組織協(xié)調(diào)和督促推進。在頂層設(shè)計和制度建設(shè)方面，將安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)的總體要求、制度框架、機制保障和基礎(chǔ)支撐等方面的內(nèi)容納入有關(guān)法律法規(guī)和政策文件中。2015年7月，制定印發(fā)了《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”管理暫行規(guī)定》，明確了“黑名單”管理的基本原則、適用要求、基本程序、懲戒措施和監(jiān)管機制。在協(xié)同機制建設(shè)方面，積極協(xié)調(diào)爭取社會信用體系部際聯(lián)席會議牽頭單位的支持，于去年5月份，會同18個部門（單位）聯(lián)合簽署了《關(guān)于對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。《關(guān)于對安全生產(chǎn)領(lǐng)域守信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合激勵的合作備忘錄（稿）》，也正在簽署過程中。在平臺建設(shè)方面，積極參與全國信用信息共享平臺建設(shè)，實現(xiàn)了總局與全國信用信息共享平臺的連通、總局與工商總局國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的“點對點”信息交換。強化資金保障和項目建設(shè)，去年總局成為被納入全國信用信息共享平臺（二期）投資建設(shè)的14個部門之一，總局機關(guān)建設(shè)部分由中央財政撥付專項資金予以保障，總局同時安排配套資金，落實建設(shè)計劃。在輿論引導方面，堅持主動發(fā)聲，先后在《中國安全生產(chǎn)報》、《中國改革報》等發(fā)表文章和開展專題訪談，向全社會和全系統(tǒng)釋放切實強化誠信建設(shè)的明確信號。在總局政府網(wǎng)站設(shè)立專欄，集中曝光安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法失信行為，及時實施政策解讀、輿情回應(yīng)和信息發(fā)布更新，弘揚以人為本、關(guān)注安全、誠實守信的社會風尚。

  二、《實施辦法》有關(guān)條款的說明

  《實施辦法》共12條，主要內(nèi)容可概括為以下幾個方面：

  （一）關(guān)于聯(lián)合懲戒對象標準的界定?！秾嵤┺k法》第二條明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員的10種失信行為的具體情形，既包括生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)過程中發(fā)生的失信行為，也包括責任事故發(fā)生之后的失信行為，同時涉及到相關(guān)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的失信行為。界定失信行為的具體標準，主要基于以下幾點考慮：

  一是注重法治和德治相融合。10項失信行為具體標準，既是法律法規(guī)層面、也是道德誠信層面上需要共同懲戒的行為。對于安全失信行為，既通過法律的強制性加以規(guī)范，讓行為主體失“里子”；又通過向全社會公告和公開曝光等讓其失“面子”，有效督促生產(chǎn)經(jīng)營單位和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)切實提升安全誠信水平。

  二是突出因未依法依規(guī)履職盡責造成嚴重后果的行為。如第二條第1款“發(fā)生較大及以上生產(chǎn)安全責任事故，或2年內(nèi)累計發(fā)生3起及以上造成人員死亡的一般生產(chǎn)安全責任事故的”。

  三是突出主觀故意的失信行為。如第二條第2-6款、第9款，涵蓋了從安全生產(chǎn)許可到生產(chǎn)經(jīng)營過程管理再到發(fā)生事故后等環(huán)節(jié)的失信行為，重點突出存在“欺騙”、“瞞報”、“偽造”、“阻礙”、“對抗”等主觀故意行為，即使未造成嚴重后果，也應(yīng)納入聯(lián)合懲戒對象管理。

  四是突出重點行業(yè)領(lǐng)域。如“礦山、危險化學品、金屬冶煉等高危行業(yè)建設(shè)項目安全設(shè)施未經(jīng)驗收合格即投入生產(chǎn)和使用的”（第7款），“礦山生產(chǎn)經(jīng)營單位存在超層越界開采、以探代采行為的”（第8款）等情形，要納入聯(lián)合懲戒對象管理。

  五是體現(xiàn)了安全生產(chǎn)與職業(yè)健康一體化監(jiān)管的要求?！秾嵤┺k法》中第二條第3款中“或職業(yè)病危害嚴重超標，不及時整改，仍組織從業(yè)人員冒險作的”，第10款“安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具虛假報告或證明，違規(guī)轉(zhuǎn)讓或出借資質(zhì)的”，將安全生產(chǎn)與職業(yè)健康進行統(tǒng)一界定，倒逼企業(yè)切實做到誠信守法，全面協(xié)調(diào)強化安全生產(chǎn)與職業(yè)健康工作。

  （二）關(guān)于聯(lián)合懲戒對象和“黑名單”統(tǒng)一管理。《實施辦法》第三條將聯(lián)合懲戒對象存在嚴重違法違規(guī)行為并符合以下3種情形之一的，納入“黑名單”管理：一是發(fā)生重特大生產(chǎn)安全責任事故的；二是1年內(nèi)累計發(fā)生2起較大生產(chǎn)安全責任事故的；三是發(fā)生性質(zhì)惡劣、危害性嚴重、社會影響大的典型較大生產(chǎn)安全責任事故的。

  在聯(lián)合懲戒備忘錄簽署之前出臺的“黑名單”管理暫行規(guī)定，界定了納入“黑名單”管理的5項具體標準?！稌盒幸?guī)定》實施兩年多來，各級安全監(jiān)管部門向社會公布了1132家“黑名單”企業(yè)和37名終身不得擔任煤礦礦長的人員名單，其中，總局層面先后發(fā)布并懲戒了3批納入國家級安全生產(chǎn)“黑名單”管理的企業(yè)，引起了廣泛而積極的社會反響，效果總體良好?！稌盒幸?guī)定》實施過程中，各地對“黑名單”標準的科學性、合理性和可操作性等，相繼提出許多合理化建議。

  該《實施辦法》將“黑名單”作為聯(lián)合懲戒對象的一部分，實施一體化管理，廢止了原先的《生產(chǎn)經(jīng)營單位不良信用記錄“黑名單”管理暫行規(guī)定》。目前《實施辦法》中的10項情形，基本涵蓋了此前《暫行規(guī)定》的5項情形且更科學、更合理也更具操作性；將“黑名單”作為需要實施聯(lián)合懲戒行為中失信程度最高、導致后果最嚴重的一部分進行單列，實施比一般聯(lián)合懲戒對象更加嚴格、嚴厲的懲戒措施，這樣同時也可以有效避免兩套體系同時運行給各地區(qū)帶來的不便。

  （三）關(guān)于其他條款的內(nèi)容。

  一是明確了責任。堅持“誰采集、誰負責”和“屬地管理”原則，明確“各省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要落實主要負責人責任制，建立聯(lián)合懲戒信息管理制度，嚴格規(guī)范信息的采集、審核、報送和異議處等相關(guān)工作”（第四條），以及依法依規(guī)嚴格落實各項懲戒措施（第八條）。安全監(jiān)管總局負責對各地區(qū)報送的信息進行分類、審核、審議、通報、發(fā)布和移出等相關(guān)作（第五條、第七條），負責“通過事故接報系統(tǒng)，以及安全生產(chǎn)巡查、督查、檢查等渠道獲取有關(guān)信息”并實施相關(guān)管理（第五條），負責建立相關(guān)后續(xù)的工作保障機制（第九條、第十條），包括“建立聯(lián)合懲戒的跟蹤、監(jiān)測、統(tǒng)計、評估、問責和公開機制”，以及考核問責等，形成各司其責、責任明確、環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)管理系統(tǒng)。

  二是明確了有關(guān)時限要求。對相關(guān)工作時間節(jié)點等，提出了多處規(guī)范性或量化要求，如，聯(lián)合懲戒對象和“黑名單”管理的期限為1年，有關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的依其規(guī)定（第六條）；要求省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門每月10日前將本地區(qū)失信主體相關(guān)信息及開展聯(lián)合懲戒情況報送總局（第四條）；規(guī)定被懲戒對象須在管理期滿前30個工作日內(nèi)向所在地縣級及以上安全監(jiān)管監(jiān)察部門提出移出申請（第七條）等，體現(xiàn)了從嚴從實推進工作的思想。

  三是對信息報送作了統(tǒng)一規(guī)范。要求每條信息的要素應(yīng)包括“單位名稱、注冊地址、統(tǒng)一的社會信用代碼、主要負責人、身份證號、失信行為簡況、信息采集機關(guān)、是否納入‘黑名單’及納入理由”和聯(lián)系電話及方式等，便于基層操作，也為實現(xiàn)相關(guān)部門間共建共享創(chuàng)造有利條件。目前，正在研究更科學合理的工作操作規(guī)范和管理措施，以切實提高工作成效。

  三、相關(guān)工作建議

  安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)，是一項打基礎(chǔ)、利長遠的工作，涉及政府、企業(yè)、社會團體、從業(yè)人員和社會公眾在內(nèi)的多元主體，涵蓋制度、技術(shù)和文化等多項要素，是一項創(chuàng)新性系統(tǒng)工程，各項工作都需要在實踐中不斷探索、深化和完善。建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒機制，是安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)的重要抓手。出臺《實施辦法》，旨在有效推動聯(lián)合懲戒機制的規(guī)范高效運行，要使各項懲戒措施落實落地，必須抓住關(guān)鍵、統(tǒng)籌推進，探索創(chuàng)新、務(wù)求實效。

  （一）切實加強組織領(lǐng)導和責任落實。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要切實提高對安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)重要性的認識，成立安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)工作領(lǐng)導小組及其辦事機構(gòu)，主要領(lǐng)導同志親自過問、親自部署、親自推動相關(guān)工作，建立以本部門主要負責人為核心的任務(wù)分工責任體系，建立日常協(xié)調(diào)和例會制度，以及動態(tài)評估、跟蹤督辦和定期通報等持續(xù)推動和改進的工作機制。加強指導和督促檢查，統(tǒng)籌推進安全生產(chǎn)誠信體系的制度機制、標準規(guī)范、平臺建設(shè)和宣傳教育等各項工作。

  （二）推動聯(lián)合懲戒機制規(guī)范有序運行。建立科學合理的管理流程，完善信息的采集、報送、審核、發(fā)布、移出、異議處理等制度，明確責任單位和人員，形成各司其責、責任明確的閉環(huán)管理系統(tǒng)。加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，協(xié)調(diào)推動本級各有關(guān)部門有效落實聯(lián)合懲戒各項措施，按規(guī)定程序及時采集、報送和發(fā)布有關(guān)信息。抓住案例這個“牛鼻子”，把收集和報送本地區(qū)開展聯(lián)合懲戒的典型案例情況，作為安全誠信建設(shè)業(yè)績評估的重要指標，確保工作實效。

  （三）著力推進相關(guān)配套制度建設(shè)。借鑒聯(lián)合懲戒機制的成果和經(jīng)驗，積極建立安全生產(chǎn)“紅名單”管理制度和守信激勵機制，協(xié)調(diào)推動盡快簽署《關(guān)于對安全生產(chǎn)領(lǐng)域守信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合激勵的合作備忘錄》并制定出臺相應(yīng)實施辦法，全面建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合獎懲機制。同時，建立誠信評價和管理制度，盡快啟動安全生產(chǎn)誠信等級評估和管理體系研究，構(gòu)建安全生產(chǎn)信用評價指標體系，建立分級分類動態(tài)管理的安全生產(chǎn)誠信評價機制，為分類監(jiān)管執(zhí)法提供科學依據(jù)。

  （四）扎實有效推進安全生產(chǎn)誠信系統(tǒng)平臺建設(shè)。在總局層面，把握好全國安全生產(chǎn)信息化建設(shè)與誠信信息管理平臺建設(shè)的關(guān)系，扎實推進總局誠信信息管理平臺項目建設(shè)，著力推動建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域部門之間、總局與全國信用信息共享平臺之間、各級安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)之間信用信息的共享交換機制。地方各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要積極推進本部門信息化建設(shè)，建立本部門誠信信息數(shù)據(jù)庫，及時向全國安全生產(chǎn)誠信信息管理平臺推送數(shù)據(jù)，為聯(lián)合懲戒機制的規(guī)范高效運行提供支撐保障。

  （五）大力弘揚以人為本、生命至上的安全誠信文化。把安全誠信文化建設(shè)擺在突出位置，充分利用各類媒體，普及信用知識，加大安全誠信企業(yè)報道和典型失信企業(yè)曝光力度。以建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒機制為契機，開展聯(lián)合懲戒專項活動，最大限度發(fā)揮聯(lián)合懲戒和“黑名單”管理制度的警示教育作用。切實強化“陽光執(zhí)法”和政務(wù)信息公開，積極探索建立以信用為核心的監(jiān)管監(jiān)察機制，鼓勵社會公眾監(jiān)督和參與安全生產(chǎn)工作，調(diào)動社會各方面力量，凝聚安全誠信建設(shè)合力，為有效防范遏制重特大事故，加快實現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)做出貢獻。