國家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)《非煤礦山安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》的通知

安監(jiān)總管一〔2017〕94號

各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，海油安辦各分部，有關(guān)中央企業(yè)：

  《非煤礦山安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》已經(jīng)國家安全監(jiān)管總局2017年第10次局長辦公會議審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

  國家安全監(jiān)管總局

  2017年8月21日

  非煤礦山安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃

  為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的一系列重大決策部署，切實做好“十三五”時期非煤礦山安全生產(chǎn)工作，有效防范和堅決遏制非煤礦山重特大生產(chǎn)安全事故，制定本規(guī)劃。

  一、現(xiàn)狀與形勢

  （一）“十二五”時期安全生產(chǎn)情況。

  “十二五”期間，各地區(qū)、各有關(guān)部門和單位認真貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于安全生產(chǎn)的決策部署和習近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導同志重要指示批示精神，牢固樹立安全發(fā)展理念和發(fā)展決不能以犧牲安全為代價的紅線意識，層層落實黨政同責、一崗雙責、失職追責的監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任，深入開展“打非治違”、整頓關(guān)閉和尾礦庫綜合治理，大力實施安全標準化、地下礦山安全避險“六大系統(tǒng)”和尾礦庫在線監(jiān)測系統(tǒng)建設，大力推廣先進適用技術(shù)、淘汰落后設備工藝，大力強化典型事故防范措施落實和重點地區(qū)攻堅克難，大力推動“五項執(zhí)法”、“三項監(jiān)管”和宣傳教育培訓工作，嚴肅事故查處和責任追究，非煤礦山安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，安全生產(chǎn)保障水平持續(xù)提升，事故起數(shù)、死亡人數(shù)連續(xù)五年“雙下降”。

  同時，必須清醒看到非煤礦山安全生產(chǎn)工作存在的困難和問題。一是企業(yè)主體責任不落實問題仍未有效破解，尤其在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，礦山企業(yè)以犧牲安全謀取經(jīng)濟效益的傾向有所抬頭，安全投入減少，安全管理弱化。二是礦山數(shù)量多、規(guī)模小、本質(zhì)安全水平差的狀況沒有根本改變，風險防控能力較低。三是基層非煤礦山安全監(jiān)管隊伍專業(yè)素質(zhì)不高，監(jiān)管手段和方式單一，日常監(jiān)管執(zhí)法不嚴格，“不會管、不敢管、不想管”現(xiàn)象突出。四是公眾和社會組織參與非煤礦山安全生產(chǎn)工作機制尚不完善，部分中介服務機構(gòu)支撐保障能力不強、誠信度不高。

  （二）“十三五”時期面臨的機遇與挑戰(zhàn)。

  “十三五”時期的良好機遇。一是以習近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產(chǎn)工作，《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》為安全生產(chǎn)提供了強大政策支持；地方各級黨委政府加強領(lǐng)導、強化監(jiān)管，狠抓安全生產(chǎn)責任落實，為安全生產(chǎn)工作提供了有力的組織保障。二是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，為實施關(guān)閉破產(chǎn)、資產(chǎn)重組、淘汰落后生產(chǎn)力，促進要素升級、提高本質(zhì)安全水平創(chuàng)造了良好條件。三是經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，促進人們對生產(chǎn)活動中安全健康的需求逐步增加，使得以人為本、安全生產(chǎn)的思想深入人心，成為推動安全生產(chǎn)工作強大的內(nèi)生動力。

  “十三五”時期也面臨新的挑戰(zhàn)。一是礦山行業(yè)轉(zhuǎn)型升級將是一項長期而艱巨的任務，一些礦山企業(yè)時停時開，經(jīng)營困難，安全投入不足，職工隊伍不穩(wěn)，安全管理滑坡，過渡期內(nèi)安全風險依然很大。二是一些地區(qū)還有事故驅(qū)動思維，因長期不發(fā)生重特大事故，盲目樂觀、麻痹松懈情緒滋長，工作不嚴不實不細，極易導致生產(chǎn)安全事故。三是隨著我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的不斷發(fā)展，將面臨更多復雜難采礦、超大超深礦、海洋礦產(chǎn)資源和深海油氣開采及高壩大庫容尾礦庫的建設，對安全生產(chǎn)提出新要求。四是全社會安全意識、法治意識的建設是長期而復雜的過程，距離企業(yè)依法生產(chǎn)、政府依法治安要求仍然存在較大差距。

  二、指導思想、基本原則和規(guī)劃目標

  （一）指導思想。

  全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》精神，堅持“以人為本、安全發(fā)展”和紅線意識，以防范和遏制重特大事故、減少較大事故為重點，以全面深化安全生產(chǎn)改革創(chuàng)新為動力，強化法治建設，實施科學監(jiān)管，提升社會組織保障和公眾參與，推動企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任，建立完善安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，提升非煤礦山安全整體水平，持續(xù)降低事故總量和傷亡人數(shù)，為全面建成小康社會創(chuàng)造安全、穩(wěn)定、可持續(xù)的礦業(yè)發(fā)展環(huán)境。

  （二）基本原則。

  堅守紅線，安全發(fā)展。始終堅持把人民群眾生命安全放在首位，堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條紅線。大力實施安全發(fā)展戰(zhàn)略，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的礦山安全保障。

  預防為主，源頭管控。建立完善安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制，實施非煤礦山保護生命重點工程，提升非煤礦山本質(zhì)安全水平，強化非煤礦山安全生產(chǎn)支持能力。

  統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理。突出排查重大風險、治理重大隱患、防控重特大事故，統(tǒng)籌抓好非煤礦山安全生產(chǎn)法規(guī)標準建設、監(jiān)管執(zhí)法、科技支撐、宣傳培訓、失信懲戒等重要工作。

  問題導向，精準施策。緊緊圍繞制約非煤礦山安全發(fā)展的突出矛盾，堅持問題導向、目標導向和底線思維，精準施策、精準發(fā)力，以問題解決推動工作進展。

  （三）規(guī)劃目標。

  到2020年，非煤礦山法治建設得到全面加強，安全監(jiān)管效能和信息化水平顯著提升；淘汰關(guān)閉礦山6000座，礦山企業(yè)規(guī)模化、機械化、標準化水平明顯提高，從業(yè)人員安全素質(zhì)普遍增強；采空區(qū)等重大事故隱患得到有效治理，消除“頭頂庫”危、險庫。社會組織和公眾參與機制日益完善。重特大事故得到有效遏制，較大事故繼續(xù)減少，非煤礦山安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

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  三、主要任務

  （一）強化安全生產(chǎn)責任落實。

  1.嚴格落實企業(yè)主體責任。

  推動企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)責任體系，建立“黨政”領(lǐng)導、部門安全管理責任清單和重點崗位安全操作責任清單。嚴格非煤礦山企業(yè)主要負責人、安全生產(chǎn)管理人員安全生產(chǎn)知識和能力考核及特種作業(yè)人員安全資格管理。研究制定非煤礦山企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員配備標準，督促企業(yè)依法設置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全管理人員。推動建立完善安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制建設，實現(xiàn)關(guān)口前移、精準管控、源頭治理、科學預防。探索建立非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)費用使用審計抽查制度，督促企業(yè)足額提取、規(guī)范使用，確保安全生產(chǎn)投入到位。推動非煤礦山企業(yè)安全標準化達標升級，實現(xiàn)安全管理、操作行為、設備設施、作業(yè)環(huán)境標準化。鼓勵企業(yè)推行健康、安全、環(huán)境一體化管理體系。充分運用三維掃描、遠程監(jiān)控、空間定位等技術(shù)，努力實現(xiàn)礦山管理數(shù)字化、實測圖紙電子化。督促非煤礦山企業(yè)加強職業(yè)病危害因素治理，提高職業(yè)病防治水平。

  2.嚴格落實政府監(jiān)管責任。

  省、市、縣發(fā)布非煤礦山安全監(jiān)管權(quán)力責任清單，明確相關(guān)部門非煤礦山安全責任邊界，大力消除監(jiān)管盲區(qū)和制度漏洞。建立完善非煤礦山安全監(jiān)管工作開展情況定期通報制度和考評機制，對工作消極懈怠、事故多發(fā)地區(qū)和單位，及時約談通報。加大對重點地區(qū)非煤礦山安全工作督導力度，推動落實重點地區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導責任。

  強化與發(fā)展改革、國土資源、公安等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，厘清相關(guān)部門在非煤礦山建設立項、礦權(quán)設置、民爆器材監(jiān)管和尾礦庫閉庫后管理等方面的職責關(guān)系。推動國土資源部門科學設置非煤礦山礦業(yè)權(quán)，努力消除一個礦體多個主體，嚴格相鄰礦山安全距離標準。完善非煤礦山安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法工作機制，推行實施聯(lián)合執(zhí)法試點。深入貫徹落實安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見，推動非煤礦山安全監(jiān)管體制機制改革，著力解決海洋石油開采安全監(jiān)管政企不分、力量薄弱問題。

  （二）強化非煤礦山安全生產(chǎn)依法治理。

  1.完善安全法規(guī)標準體系。

  修訂《礦山安全法》。研究礦山井下特種設備、海洋石油開采特種設備和危險性較大安全設備設施檢測檢驗相關(guān)標準制度。修訂非煤礦山安全生產(chǎn)許可證實施辦法等部門規(guī)章。

  優(yōu)化非煤礦山安全生產(chǎn)行業(yè)標準體系，修訂《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》，組織開展非煤礦山強制性安全標準整合精簡工作，組織對標齡8年以上的標準進行評估修訂，加快對油頁巖、可燃冰、頁巖氣、干冰、超大規(guī)模超深井開采等新礦種、新工藝的標準研制。

  2.加大監(jiān)管執(zhí)法力度。

  省、市、縣級安全監(jiān)管部門按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點、量力而行的原則，精心編制年度監(jiān)督檢查計劃，嚴格按計劃組織開展執(zhí)法檢查。制定發(fā)布非煤礦山安全檢查執(zhí)法手冊和自由裁量基準，開展“雙隨機”抽查和暗查暗訪相結(jié)合的監(jiān)管方式，定期開展集中執(zhí)法曝光行動。層層建立聯(lián)合執(zhí)法制度，杜絕多層級、多部門重復執(zhí)法導致的執(zhí)法疲勞和長時間無人執(zhí)法等問題。完善長期停產(chǎn)停建礦山安全監(jiān)管，規(guī)范工作程序，強化復產(chǎn)復工檢查驗收。

  3.提升安全監(jiān)管執(zhí)法效能。

  推動建立非煤礦山安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化管理機制。強化市、縣級非煤礦山執(zhí)法隊伍專業(yè)人員配置，嚴格監(jiān)管執(zhí)法人員便攜式移動執(zhí)法終端配備和使用，做到標準化執(zhí)法、全過程留痕。探索實施監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡與礦山企業(yè)監(jiān)測網(wǎng)絡互聯(lián)互通，推廣礦山數(shù)據(jù)采集通用終端。建立非煤礦山安全專業(yè)執(zhí)法信息平臺和責任追究數(shù)據(jù)庫，完善“黑名單”制度。

  （三）有效遏制非煤礦山重特大事故。

  著力實施安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制和保護生命重點工程，著力提升礦山本質(zhì)安全水平，切實降低重特大事故發(fā)生頻次和危害后果，最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

  1.全面深入實施安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制。

  著力構(gòu)建非煤礦山安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，強化風險管控技術(shù)、制度和管理措施，健全安全風險公示警示和重大安全風險預警機制。建立企業(yè)安全風險公告、崗位安全風險確認和安全操作指導卡制度，落實企業(yè)安全風險分級管控崗位責任。

  充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動建立互聯(lián)網(wǎng)+隱患排查治理機制，建立健全政府與礦山企業(yè)互聯(lián)互通的隱患排查治理信息管理系統(tǒng)，切實排查重大事故隱患。明確礦山企業(yè)生產(chǎn)安全事故隱患自查自改自報標準，逐級完善從主要負責人到全體從業(yè)人員的隱患排查治理責任制度和隱患整改追責制度。

  2.實施非煤礦山保護生命重點工程。

  采空區(qū)專項治理工程。全面排查可能造成重大人員傷亡的高風險采空區(qū)，特別是采用房柱式開采方式的石膏礦采空區(qū)。推動地方政府、有關(guān)部門和礦山企業(yè)，采取充填、崩落等科學有效方式，及時消除采空區(qū)安全隱患，或采用封閉、監(jiān)測、搬遷地表建筑等方式，控制采空區(qū)發(fā)生冒頂、透水、坍塌等事故的風險，或采取閉坑、轉(zhuǎn)型、移交地方等方式，推動地質(zhì)災害治理和區(qū)域生態(tài)恢復。

  尾礦庫“頭頂庫”專項治理工程。全面核實“頭頂庫”情況，建立一庫一冊檔案。推動地方政府和企業(yè)采取有效方式提等改造一批、閉庫治理一批、尾礦綜合利用一批、搬遷下游居民一批，切實提高“頭頂庫”的安全保障能力。

  高風險環(huán)節(jié)生命保護工程。對單班井下作業(yè)人員超過50人的地下礦山，必須將井下人員定位系統(tǒng)、監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)納入到當?shù)匕踩O(jiān)管部門的安全生產(chǎn)綜合信息平臺。開采深度超過800米的地下礦山，必須安裝在線地壓監(jiān)測系統(tǒng)。乘載人數(shù)超過30人及以上的提升罐籠，鋼絲繩和提升系統(tǒng)檢測報告必須報送安全監(jiān)管部門。水文地質(zhì)條件中等及以上的地下礦山，必須配備超前探放水設備。邊坡高度200米以上的露天礦山高陡邊坡、堆置高度200米以上的排土場、三等及三等以上的尾礦庫，必須進行在線監(jiān)測，定期進行穩(wěn)定性專項分析。

  3.持續(xù)強化典型事故防范措施落實。

  深入貫徹落實《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于嚴防十類非煤礦山生產(chǎn)安全事故的通知》（安監(jiān)總管一〔2014〕48號）。全面實現(xiàn)為從事井下作業(yè)的每一個班組配備便攜式氣體檢測報警儀，為每一位入井人員配備自救器，嚴防中毒窒息事故。限期淘汰非阻燃電纜及風筒等設施，嚴格動火作業(yè)和用電管理，嚴防火災事故。查清采空區(qū)等水害隱患，嚴格落實探放水制度，嚴防透水事故。規(guī)范爆破作業(yè)，減少二次爆破，嚴防爆炸事故。定期檢測檢驗鋼絲繩等設備設施，確保各種安全閉鎖齊全有效，嚴防墜罐跑車事故。嚴格落實作業(yè)前敲幫問頂制度，及時有效治理采空區(qū)，嚴防冒頂坍塌事故。嚴格執(zhí)行分臺階分層開采、機械鏟裝，加強邊坡監(jiān)測，嚴防邊坡垮塌事故。嚴格尾礦庫的設計建設和運行，強化排洪設施、監(jiān)測設備管理，嚴防潰壩事故。完善井控管理制度，落實硫化氫防護措施，嚴防井噴失控和硫化氫中毒事故。嚴格海上油氣設施防火防爆管理，強化惡劣氣象應急措施落實，嚴防重大海損事故。

  4.提升非煤礦山本質(zhì)安全水平。

  以“去產(chǎn)能”和強化長期停產(chǎn)停建礦山安全監(jiān)管為契機，推動主要礦種最小開采規(guī)模、最低服務年限準入標準落地，綜合運用法律、經(jīng)濟、標準、行政等手段，按照“淘汰關(guān)閉一批、改造提升一批、整合做大一批”原則，進一步優(yōu)化礦業(yè)結(jié)構(gòu)。繼續(xù)制定和公布金屬非金屬礦山禁止使用的設備及工藝目錄，強制淘汰落后設備及工藝。繼續(xù)發(fā)布金屬非金屬礦山新型適用安全技術(shù)及裝備推廣目錄，大力推廣露天礦山邊坡在線監(jiān)測、地下礦山采空區(qū)監(jiān)測和尾礦庫在線監(jiān)測等技術(shù)。加大示范礦山建設力度，選樹典型企業(yè)建設一批“機械化換人、自動化減人”示范工程和“五化”（規(guī)?；?、機械化、標準化、信息化、科學化）示范礦山。

  5.深化“三項監(jiān)管”工作機制。

  推動各地持續(xù)開展專家會診監(jiān)管，完善政府購買服務監(jiān)管模式，定期開展監(jiān)管效果評估。開展非煤礦山風險分級監(jiān)管專題研究，完善風險分級監(jiān)管工作機制，統(tǒng)一風險分級標準；強化風險辨識，繪制安全風險等級圖，并明確各級安全監(jiān)管部門對各類風險的監(jiān)管內(nèi)容和責任。完善“微信助力礦山安全”客戶端，深化專用微信群業(yè)務融合。

  （四）強化非煤礦山安全生產(chǎn)支撐能力。

  1.強化科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化。

  繼續(xù)開展超大規(guī)模超深井金屬礦山安全生產(chǎn)科研攻關(guān)，注重科研成果的轉(zhuǎn)化。建設非煤礦山領(lǐng)域國家安全工程技術(shù)實驗與研發(fā)基地，推動非煤礦山事故預防和人員提運系統(tǒng)檢測檢驗等實驗室建設。鼓勵扶持科研機構(gòu)、設備廠家研發(fā)適用于小型地下礦山的礦山機械、設備，資助一批非煤礦山安全科技項目。

  2.加強安全培訓和宣傳。

  鼓勵企業(yè)和社會組織開發(fā)基層班組崗前安全警示教育、崗位安全風險和崗位安全操作描述數(shù)字化載體。編制非煤礦山企業(yè)隱患排查治理和危險源辨識讀本。開展金屬非金屬礦山安全管理人員和班組長遠程在線培訓。組織全國非煤礦山安全生產(chǎn)宣講和礦工技術(shù)提升活動，組織專家深入基層開展一線職工安全教育。研究出臺加強非煤礦山安全文化工作的指導意見，引導和推進非煤礦山安全文化建設。

  3.強化應急救援和應急處置能力建設。

  合理布局非煤礦山救援力量，完善礦山救援隊伍準入、考核、轉(zhuǎn)崗等機制，著力構(gòu)建專業(yè)化、區(qū)域化、職業(yè)化的應急救援機構(gòu)和隊伍，提高非煤礦山應急救援能力。建設非煤礦山事故救援實訓演練基地，實現(xiàn)對全部應急管理指揮人員的實訓。組織編制小礦山自救階段應急處置指導意見，開展從業(yè)人員崗位應急知識教育和自救互救、避險逃生技能培訓。

  4.著力構(gòu)建社會力量深度參與和監(jiān)督機制。

  健全完善行業(yè)協(xié)會、科研院所、專業(yè)技術(shù)服務機構(gòu)等參與非煤礦山安全生產(chǎn)事務機制，推動中小企業(yè)與注冊安全工程師事務所等社會組織簽訂長期服務協(xié)議。推進安全生產(chǎn)責任保險制度在非煤礦山領(lǐng)域落實。建立非煤礦山安全監(jiān)管權(quán)力責任清單公開和年度監(jiān)督檢查計劃、執(zhí)法結(jié)果公開制度，推進事故調(diào)查報告和技術(shù)報告同時公開制度，全面公開合法非煤礦山建設項目名單，接受公眾和社會監(jiān)督。

  四、保障措施

  （一）明確規(guī)劃實施責任。

  落實《非煤礦山安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》是各級政府相關(guān)部門的職責所在，各有關(guān)部門要切實履行職責，制定具體實施方案，逐級分解落實任務；要加強協(xié)調(diào)，切實落實企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任，確保主要任務和目標如期完成。

  （二）加強規(guī)劃實施制度保障。

  各級政府有關(guān)部門要將本地非煤礦山安全生產(chǎn)規(guī)劃納入“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃及行業(yè)發(fā)展總體布局和規(guī)劃之中，同步部署、同步推進、同步考核，建立嚴密有效的制度保障。建立和完善安全投入保障機制，強化政府投資的引導和帶動作用，及時啟動規(guī)劃重點工程。

  （三）建立規(guī)劃實施的考核評估機制。

  建立完善規(guī)劃實施情況的監(jiān)測評估制度，強化對規(guī)劃實施情況的跟蹤分析。非煤礦山安全監(jiān)管部門要建立完善控制考核指標體系，加強對規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。本規(guī)劃編制部門對規(guī)劃實施總體進展情況進行評估，以適當方式向社會公布。經(jīng)中期評估需要對規(guī)劃進行調(diào)整的，由規(guī)劃編制部門提出調(diào)整方案，報規(guī)劃發(fā)布部門批準。