“1+6”方案體系要啃硬骨頭

  環(huán)境保護部日前發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017~2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（以下簡稱《攻堅方案》）及6個配套方案。

  《攻堅方案》及6個配套方案對京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染治理將會產(chǎn)生哪些影響？哪些舉措是亮點？記者為此專訪了中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長、教授賀克斌，中國環(huán)境科學(xué)研究院大氣首席科學(xué)家柴發(fā)合。

  最大的亮點是“1+6”方案體系設(shè)計

  中國環(huán)境報：《攻堅方案》中提出了很多舉措，被認為是最嚴(yán)格、最具可操作性。那么，與京津冀之前以及正在采取的措施相比，此次攻堅的亮點體現(xiàn)在哪里？

  柴發(fā)合：最大的亮點就是“1+6”的方案體系設(shè)計?！?”就是《攻堅方案》，“6”包括攻堅行動強化督查方案、巡查方案、專項督察方案、量化問責(zé)規(guī)定、信息公開方案和宣傳方案等6個配套文件。

  這是一套目標(biāo)明確、任務(wù)細化、夯實責(zé)任、系統(tǒng)推進的組合拳，有著鮮明的特點。其核心要求是《攻堅方案》確定的目標(biāo)和任務(wù)，并由6個配套文件來保障各項措施的有效落實。

  《攻堅方案》基于《京津冀大氣污染防治強化措施（2016~2017年）》、《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，但目標(biāo)更加明確，并首次提出了秋冬季京津冀大氣污染傳輸通道城市差別化的PM2.5濃度下降指標(biāo)。這些指標(biāo)針對性很強，因為能否完成2017年空氣質(zhì)量改善目標(biāo)關(guān)鍵在秋冬季，同時也考慮到各地完成指標(biāo)的差異性和可達性。通過采取更有效的措施實現(xiàn)秋冬季空氣質(zhì)量改善，表明政府治理污染的決心和信心，同時增強人民群眾的獲得感和滿意度。

  《攻堅方案》堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，突出重點區(qū)域、重點時段、重點領(lǐng)域、重點問題。重點區(qū)域就是“2+26”城市；重點時段就是秋冬季、采暖期；重點領(lǐng)域就是“兩散”，即散煤和“散亂污”企業(yè)治理，同時兼顧機動車、揚塵、礦山開發(fā)治理等；重點問題包括：重點領(lǐng)域存在的問題，以及各地普遍存在的責(zé)任不明確、壓力傳導(dǎo)不到位等問題，尤其是到縣區(qū)一級，有的還沒有行動起來。

  與以往的同類方案相比，《攻堅方案》提出了更加嚴(yán)格、更加具體的標(biāo)本兼治措施，包括燃煤、工業(yè)、機動車、揚塵、重污染天氣應(yīng)對等方面共11大項、32小項，并從部門協(xié)同配合、強化督查巡查、經(jīng)濟政策支持、加強科技攻關(guān)、嚴(yán)格考核問責(zé)等方面提出了相應(yīng)保障措施，推動秋冬季強化治理措施真正落實到位。

  為落實《攻堅方案》，制定了6個配套文件，完善了配套制度體系，從創(chuàng)新督察機制、強化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、建立健全信息公開和宣傳報道制度等方面作出系統(tǒng)安排，不僅將有效保障《攻堅方案》的落實，而且對大氣污染治理的規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化也將起到極大的推動作用。

  賀克斌：“1+6”方案體系是一個總體方案。過去很多總體方案大多提出的是定性要求，即使提出定量要求，幅度也較大。而這次“1+6”方案體系的亮點主要體現(xiàn)在3個方面：

  一是全面提升了治理措施的力度和精細度?！?+6”方案體系對治理的范圍和減排的力度要求更大。尤其是對“兩散”——散煤污染治理、“散亂污”企業(yè)污染治理的措施、范圍、數(shù)量的規(guī)定幾乎提升了一倍。在精細度方面，對每個城市，乃至區(qū)縣、行業(yè)、工藝措施等都有詳細的指標(biāo)要求。

  二是全面提升了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的力度和精細度。對環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)定到區(qū)縣一級，使對環(huán)境問題的判斷更加精準(zhǔn)、效果更加明顯。

  三是全面提升了監(jiān)管體系的力度和精細度。以往很多環(huán)境監(jiān)管措施力度不足，導(dǎo)致出現(xiàn)問題時找不到責(zé)任區(qū)域和責(zé)任人，而“1+6”方案體系規(guī)定了信息公開等內(nèi)容，加大了相關(guān)監(jiān)管措施的落地力度，推進了環(huán)境監(jiān)管體系的有效實施。

  總的來說，這是一個非常務(wù)實的方案體系。

  將目標(biāo)直接對準(zhǔn)“最難啃的骨頭”

  中國環(huán)境報：《攻堅方案》為何將加強監(jiān)測管理放在措施首位？強調(diào)加強監(jiān)測管理，當(dāng)前的意義何在？

  賀克斌：監(jiān)測數(shù)據(jù)既是分析污染態(tài)勢的重要依據(jù)，又是評估治理效果的根本判據(jù)。

  《攻堅方案》的一個重要特征是要全面提升治理措施的精細度，將原有省市級為核心的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)前推到區(qū)縣級，并進一步強化數(shù)據(jù)的質(zhì)控和及時傳輸，這是保障提升治理措施的精細度并實現(xiàn)落地實施的基本前提。因此，將加強監(jiān)測管理放在措施首位非常重要。

  中國環(huán)境報：《攻堅方案》明確了整治“散亂污”企業(yè)、治理散煤、工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)與運輸?shù)?1項工作內(nèi)容。所有這些減排措施中，您認為最難做的是什么？應(yīng)該怎樣去做？

  賀克斌：首先，11項工作內(nèi)容完成起來都不容易。相比起來，治理兩“散”，即整治“散亂污”企業(yè)、治理散煤更加困難。因為這兩項工作一方面積累時間相對短，另一方面它觸及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等相關(guān)問題。各省市需要從更長遠的綠色發(fā)展出發(fā)，才有可能及早統(tǒng)一認識，抓住機遇，踏踏實實做好相關(guān)基礎(chǔ)工作，順利推進治理措施落地見效。

  中國環(huán)境報：即將到來的秋冬季即2017年10月至2018年3月，京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市PM2.5平均濃度要同比下降15%以上，重污染天數(shù)同比下降15%以上。其中，北京、天津、石家莊、太原等地PM2.5平均濃度要同比下降25%。這一目標(biāo)的提出，是基于怎樣的考慮？您怎樣看待這一目標(biāo)的實現(xiàn)？

  賀克斌：自2013年《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）實施以來，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5污染治理可以說是“一喜一憂”?！跋病钡氖钦麄€區(qū)域年均濃度持續(xù)下降，2013~2016年間降幅達32%；“憂”的是秋冬季重污染治理效果還不明顯?！豆苑桨浮穼⒛繕?biāo)聚焦在“秋冬季”和“重污染”，提出雙15%的下降目標(biāo)，就是將下一階段工作目標(biāo)直接對準(zhǔn)了“重中之重”和“最難啃的骨頭”，通過秋冬季治理工作的突破來帶動這一地區(qū)空氣質(zhì)量長期持續(xù)改善。

  既然是“最難啃的骨頭”，當(dāng)然不可能輕而易舉就實現(xiàn)目標(biāo)。就“大氣十條”實施以來在治理措施、監(jiān)管機制、科技支撐和公眾支持等諸多方面的進程看，實現(xiàn)這一目標(biāo)是具有很好前期基礎(chǔ)的。即使如此，考慮到秋冬季特定不利氣象條件等因素，將《攻堅方案》各項措施全面、充分落地并獲得實實在在的減排量十分關(guān)鍵，這需要區(qū)域內(nèi)各省市付出艱巨的努力。

  關(guān)鍵是抓落實，確保指標(biāo)實現(xiàn)

  中國環(huán)境報：《攻堅方案》要求，2017年10月底前，納入2017年度淘汰清單中的4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”。您認為完成這項工作有否困難，目前這項工作的完成度是多少？燃煤鍋爐全部清零，對京津冀大氣質(zhì)量的改善將帶來哪些積極影響？

  柴發(fā)合：由于沒有良好的污染控制措施，“散煤”燃燒是京津冀及周邊秋冬季重點污染源之一。對民用采暖散煤治理，《攻堅方案》提出了明確的技術(shù)路線和時間表。同時要求2017年10月底前，納入2017年度淘汰清單中的4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”。我認為這是十分必要的。列入淘汰清單中的中小鍋爐基本上沒有成套、有效的除塵、脫硫和脫硝技術(shù)，環(huán)境污染大。近些年各地都在利用集中供熱（汽）、（天然）氣代替煤和電代替煤的方式淘汰中小燃煤鍋爐，但仍有4.4萬臺燃煤鍋爐。這次提出對這4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”，對改善秋冬季環(huán)境空氣質(zhì)量和優(yōu)化區(qū)域能源結(jié)構(gòu)是非常必要的。在實施過程中，肯定有難度，但只要多種方式并舉，取締關(guān)閉、集中供熱替代、“煤改氣”、“煤改電”，改用地?zé)?、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能，配備布袋除塵器等，淘汰任務(wù)還是可以完成的。

  中國環(huán)境報：“散亂污”企業(yè)是重點整治對象之一?！豆苑桨浮诽岢?，“散亂污”企業(yè)應(yīng)“兩斷三清”，并要求9月底關(guān)停小亂污企業(yè)。對此，您怎么看？

  柴發(fā)合：初步分析表明，今年3月以后PM2.5濃度顯著下降與對“散亂污”企業(yè)的綜合整治不斷強化密切相關(guān)?！吧y污”企業(yè)不僅擾亂了經(jīng)濟，而且由于幾乎沒有任何污染控制措施，排放了大量污染物，對環(huán)境空氣質(zhì)量影響很大。各地已對“散亂污”企業(yè)進行了仔細排查?！豆苑桨浮诽岢霭础跋韧：笾巍钡脑瓌t，區(qū)別情況分類處置。列入淘汰類的，9月底前關(guān)停取締，“兩斷三清”；列入整合搬遷至合規(guī)工業(yè)園的，按照發(fā)展規(guī)?；?、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的原則，依法進行環(huán)境影響評價。同時也提出要統(tǒng)籌開展“散亂污”企業(yè)集群綜合整治，推進區(qū)域環(huán)境整治與企業(yè)升級改造?！吧y污”企業(yè)的綜合整治不僅可以大大降低京津冀及周邊區(qū)域大氣污染排放負荷，而且有助于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

  中國環(huán)境報：《攻堅方案》提出統(tǒng)一預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)從高啟動預(yù)警響應(yīng)，并對空氣重污染預(yù)警期間污染物減少提出量化要求。其中，紅色預(yù)警期間，SO2、氮氧化物(NOx)、顆粒物的排放量要減少30%。對此您怎么看？

  柴發(fā)合：做好重污染天氣應(yīng)對，能夠有效降低污染物濃度，減輕污染對人民群眾的健康危害，攻堅行動決勝的關(guān)鍵就在重污染天氣應(yīng)對。

  《攻堅方案》不僅給各市提出了秋冬季PM2.5濃度同比下降的指標(biāo)，也提出了重污染天數(shù)下降指標(biāo)。環(huán)境保護部印發(fā)了《重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急減排措施修訂工作方案》，統(tǒng)一了京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急措施要求，目前正在組織重污染天氣應(yīng)急預(yù)案修訂培訓(xùn)，對“2+26”城市應(yīng)急預(yù)案逐一開展了初步評估。要求各地按照評估意見加快完善應(yīng)急預(yù)案，確保9月30日前印發(fā)實施。京津冀及周邊大氣重污染越來越表現(xiàn)為區(qū)域性和復(fù)合型污染態(tài)勢。強化區(qū)域應(yīng)對、提早應(yīng)對和多重污染物協(xié)同減排，是京津冀及周邊重污染應(yīng)對的不二選擇。特別是達到紅色預(yù)警等級的嚴(yán)重污染時，PM2.5中的二次組分占比顯著升高，除了嚴(yán)控?zé)煼蹓m和揚塵外，需要同時大力削減PM2.5二次組分的前體物二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機物的排放。

  中國環(huán)境報：對《攻堅方案》的實施，您還有什么建議？

  柴發(fā)合：《攻堅方案》提出2017年10月至2018年3月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道城市PM2.5平均濃度和重污染天數(shù)同比下降指標(biāo)，對全面完成《大氣污染行動計劃》第一階段目標(biāo)至關(guān)重要。

  《攻堅方案》及配套的6個文件已經(jīng)發(fā)布，關(guān)鍵是抓落實。同時需要明確的是，《攻堅方案》中提出的各地攻堅行動方案中所列項目并不是完成PM2.5平均濃度和重污染天數(shù)同比下降指標(biāo)的充分必要條件，只是必須完成的工作要求。

  各地還應(yīng)在《攻堅方案》的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，按問題與目標(biāo)導(dǎo)向，進一步強化、細化、深化有關(guān)措施，以確保今年秋冬季PM2.5平均濃度和重污染天數(shù)同比下降指標(biāo)的實現(xiàn)。

  全面完成“大氣十條”目標(biāo)完全可以預(yù)期

  中國環(huán)境報：今年上半年京津冀PM2.5和PM10的濃度不降反升。您認為主要原因何在？

  柴發(fā)合：2013年以來，隨著大氣污染防治工作的不斷深入推進，京津冀及周邊地區(qū)整體空氣質(zhì)量持續(xù)改善，但秋冬季空氣質(zhì)量改善不明顯。特別是2017年上半年京津冀大氣污染傳輸通道城市細顆粒物(PM2.5)平均濃度同比增長5.4%，是2013年以來首次出現(xiàn)不降反升的情況，太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。

  其主要原因如下：一是2017年1月和2月份與2016年同期相比，氣象條件特別不利于大氣污染物的稀釋擴散；二是受市場需求推動，工業(yè)活躍度增加，各種高能耗、高污染行業(yè)產(chǎn)量增加，污染物排放強度上升；三是隨著環(huán)境監(jiān)測體制改革的深化和環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測質(zhì)控體系的不斷健全，監(jiān)測數(shù)據(jù)逐步歸真。

  需要說明的是，盡管受到這些不利條件的影響，由于對“散亂污”企業(yè)全面開展綜合整治，3月份以后空氣質(zhì)量改善明顯。以北京市為例，3~8月份環(huán)境空氣質(zhì)量達到了2013年以來同期最好水平。

  中國環(huán)境報：今年是“大氣十條”第一階段的收官之年。據(jù)您所知，京津冀及周邊6省市完成任務(wù)情況如何？是否能同時全面完成“大氣十條”的考核指標(biāo)？

  柴發(fā)合：2013年發(fā)布的“大氣十條”要求京津冀到2017年P(guān)M2.5濃度要相比2012年下降25%，北京市的PM2.5濃度要達到60微克/立方米左右。

  “大氣十條”實施以來，建立了以改善空氣質(zhì)量為核心的評估考核體系，實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，運用約談、督察等多種手段，切實落實地方政府責(zé)任，各項重點工程也進展順利。

  總體上看，這幾年環(huán)境空氣質(zhì)量在逐步改善。到2016年京津冀區(qū)域PM2.5濃度為71微克/立方米，與2013年相比下降33.0%；北京市PM2.5濃度從2013年的89.5微克/立方米下降到73微克/立方米。

  2017年1、2月份受多種不利因素影響，京津冀及周邊“2+26”城市PM2.5濃度大幅度反彈，平均同比上升24.7%，雖然3月份以后下降明顯，但全面完成《大氣污染防治行動計劃》目標(biāo)的難度依然巨大。

  但同時我們可以看到，2017年7月北京市PM2.5月均濃度為52微克/立方米，同比下降24.6%；8月PM2.5月均濃度為37微克/立方米，同比下降25.0%；今年3~8月，均實現(xiàn)了歷史同期最低，這是“大氣十條”發(fā)布以來的最佳成效?！豆苑桨浮芳捌?個配套文件正是針對這種嚴(yán)峻的形勢提出的攻堅目標(biāo)和措施。

  我相信，只要按照《攻堅方案》，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，進一步深化大氣污染綜合治理，全面完成“大氣十條”的考核指標(biāo)是完全可以預(yù)期的。我們應(yīng)該有這樣的信心。

  2017年9月起

  在秋收階段開展秸稈禁燒專項巡查。

  2017年9月底前

  “2+26”城市要實施鋼鐵企業(yè)分類管理，按照污染排放績效水平，制定錯峰限停產(chǎn)方案。

  涉大氣污染物排放列入淘汰類的，一律依法依規(guī)關(guān)停取締，做到“兩斷三清”。

  依法關(guān)閉違反資源環(huán)境法律法規(guī)、規(guī)劃，污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山。

  初步完成京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理相關(guān)機構(gòu)組建籌備和試運行。

  “2+26”城市完成排放清單編制工作。

  2017年10月1日前

  各地要以污染源排放清單為基礎(chǔ)，逐個排查行政區(qū)域內(nèi)各類污染源，摸清污染排放實際情況，制定具體可行的減排措施，夯實重污染天氣應(yīng)急預(yù)案減排措施項目清單。

  2017年10月1日起

  凡存在瞞報漏報涉大氣污染物排放“散亂污”企業(yè)集群的，納入環(huán)保督察問責(zé)。

  2017年10月起

  各城市禁止銷售普通柴油（沿海港口向遠洋船舶銷售普通柴油除外）和低于國六標(biāo)準(zhǔn)的車用汽柴油，實現(xiàn)車用柴油、普通柴油、內(nèi)河和江海直達船舶燃料油“三油并軌”。

  2017年10月底前

  “2+26”城市所有327個區(qū)縣全部建成包含二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）、PM2.5、一氧化碳（CO）、臭氧（O3）六項參數(shù)在內(nèi)的空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站點。除國控站以外的監(jiān)測站點，全部上收到省級環(huán)境監(jiān)測部門。

  “2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。

  北京、天津、廊坊、保定市完成“禁煤區(qū)”建設(shè)任務(wù)，散煤徹底“清零”。

  納入2017年度淘汰清單中的4.4萬臺燃煤鍋爐全部“清零”。

  全面排查排氣口高度超過45米的高架源，全部安裝自動監(jiān)控設(shè)施。

  各城市全部完成電力、鋼鐵、水泥企業(yè)排污許可證發(fā)放工作。

  各地基本完成整治工作，未完成治理改造的企業(yè)，依法實施停產(chǎn)整治，納入各地冬季錯峰生產(chǎn)方案。

  2017年11月1日起

  凡存在瞞報漏報燃煤鍋爐、煤氣發(fā)生爐，完不成淘汰任務(wù)或弄虛作假的地區(qū)，嚴(yán)格問責(zé)。

  不達標(biāo)或未達到相關(guān)排放要求的燃煤鍋爐，一律停產(chǎn)改造。

  2017年采暖季前（2017年11月15日前）

  企業(yè)應(yīng)制定無組織排放改造方案，完成無組織排放治理。

  “2+26”城市完成72臺機組、398萬千瓦的燃煤機組淘汰。

  2017年12月底前

  完成銅鉛鋅冶煉、電解鋁、原料藥制造、農(nóng)藥等行業(yè)排污許可證核發(fā)工作。

  建成互聯(lián)互通、共管共享的遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面篩查超標(biāo)排放車輛。