國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見

發(fā)改價格規(guī)〔2017〕1554號

  各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、物價局：

  為貫徹落實中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議精神，建立健全壟斷行業(yè)科學定價方式，合理降低壟斷行業(yè)價格，推進壟斷行業(yè)降本增效，促進壟斷行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、消費者合理負擔，提出以下意見。

  一、重要意義

  壟斷行業(yè)是由一個或少數(shù)經(jīng)營主體擁有市場支配地位的行業(yè)，主要指因存在資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟效益而由一個或少數(shù)企業(yè)經(jīng)營的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和重要公用事業(yè)、公益性服務行業(yè)，主要包括輸配電、天然氣管道運輸、鐵路運輸?shù)然A(chǔ)性行業(yè)以及居民供水供氣供熱等公用事業(yè)。這些行業(yè)主要提供基礎(chǔ)性、公益性產(chǎn)品和服務，與國計民生密切相關(guān)，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展、保障人民群眾生活具有重要作用。由于具有資本投入量大、市場支配地位明顯、關(guān)乎民生、難以形成有效競爭等特點，為保障公共利益，根據(jù)國際慣例，需要政府對這些行業(yè)的價格進行有效監(jiān)管。

  黨的十八大以來，按照黨中央國務院決策部署，各級價格主管部門加快推進壟斷行業(yè)定價制度建設(shè)，先后出臺了輸配電、天然氣管道運輸、鐵路客運等重點行業(yè)定價辦法或成本監(jiān)審辦法，初步建立起以“準許成本+合理收益”為核心的壟斷行業(yè)定價制度框架，嚴格成本監(jiān)審，強化價格監(jiān)管，有效約束了壟斷行業(yè)成本，惠及實體經(jīng)濟和廣大人民群眾。目前，已全面完成省級電網(wǎng)輸配電價改革，核減成本比例達14.5%；已基本完成天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審；一些城市也開展了供水定價成本監(jiān)審，為進一步深化價格監(jiān)管積累了寶貴經(jīng)驗。但是，當前我國壟斷行業(yè)經(jīng)營成本不夠透明、價格形成不夠合理的現(xiàn)象還比較突出，成本監(jiān)審制度不夠完善、覆蓋面還需擴大，監(jiān)管能力有待進一步提升，監(jiān)管的科學化、精細化水平還需提高，迫切需要在總結(jié)價格監(jiān)管實踐基礎(chǔ)上，借鑒國際先進經(jīng)驗，進一步完善機制、強化監(jiān)管，建立健全科學定價方式，實質(zhì)性降低偏高價格和收費水平，這既有利于合理降低企業(yè)成本和社會負擔，也有利于提高壟斷行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是健全現(xiàn)代市場體系的有效舉措，是保障社會公共利益的必然要求。

  二、總體要求

  （一）總體思路。按照“準確核定成本、科學確定利潤、嚴格進行監(jiān)管”的思路，以成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，以科學定價機制為支柱，建立健全以“準許成本+合理收益”為核心的約束與激勵相結(jié)合的壟斷行業(yè)定價制度，實現(xiàn)科學化、精細化、制度化、透明化監(jiān)管，促進壟斷行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，合理降低壟斷行業(yè)價格。

  （二）基本原則

  堅持改革創(chuàng)新。正確處理政府與市場關(guān)系，深化壟斷行業(yè)價格改革，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格。切實轉(zhuǎn)變價格監(jiān)管的理念、方式、手段，不斷完善成本監(jiān)審制度、價格形成機制，強化成本約束，合理形成價格，增強企業(yè)降本增效的內(nèi)生動力，保障社會公共利益。

  堅持科學規(guī)范。合理界定政府、企業(yè)、消費者權(quán)利和義務，制定覆蓋全部壟斷行業(yè)的成本監(jiān)審辦法、定價辦法，建立起科學的成本分擔機制、合理反映成本構(gòu)成和收益的價格形成機制。規(guī)范政府定價的程序和行為，嚴格依法依規(guī)開展價格監(jiān)管。

  堅持公開透明。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的決策公開、程序公開、執(zhí)行公開、結(jié)果公開。鼓勵公眾參與壟斷行業(yè)價格監(jiān)管制度建設(shè)、政策制定，及時公開價格制定調(diào)整、成本構(gòu)成變化情況，強化社會監(jiān)督。

  堅持分類監(jiān)管。根據(jù)不同壟斷行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營特征和成本構(gòu)成特點，分類建立定價規(guī)則，推進科學定價。區(qū)分企業(yè)經(jīng)營的壟斷性和競爭性領(lǐng)域，單獨核算政府定價業(yè)務成本，推動建立相對獨立的分類成本和利潤指標體系。

  堅持穩(wěn)步推進。結(jié)合壟斷行業(yè)體制機制改革，統(tǒng)籌兼顧行業(yè)發(fā)展與民生保障，把握好節(jié)奏和力度，協(xié)同推進價格監(jiān)管。綜合考慮行業(yè)發(fā)展階段、社會承受能力、鼓勵民間投資等因素，先易后難，重點突破，有序推進，逐步實現(xiàn)壟斷行業(yè)科學定價的全覆蓋。

  （三）主要目標。到2020年，網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和重要公用事業(yè)、公益性服務行業(yè)定價辦法、成本監(jiān)審辦法基本實現(xiàn)全覆蓋，科學、規(guī)范、透明的壟斷行業(yè)政府定價制度基本建立。

  三、重點任務

  以制度規(guī)則建設(shè)為重點，合理確定成本構(gòu)成，科學確定投資回報率，建立健全“準許成本+合理收益”的定價制度。以開展成本監(jiān)審、規(guī)范定價程序、推進信息公開為抓手，嚴格進行監(jiān)管，規(guī)范政府和企業(yè)價格行為。

  （一）嚴格成本監(jiān)審。健全壟斷行業(yè)成本監(jiān)審規(guī)則，加快制定出臺分行業(yè)的成本監(jiān)審辦法，明確壟斷行業(yè)定價成本構(gòu)成和具體審核標準，特別是細化職工薪酬、折舊費、漏損率等約束性指標。扎實開展壟斷行業(yè)成本監(jiān)審，合理歸集、分攤和核算成本，嚴格核減不應計入定價成本的費用，強化成本約束，為科學定價提供依據(jù)。創(chuàng)新成本監(jiān)審方式，鼓勵引入第三方參與監(jiān)審，提高監(jiān)審效率。

  （二）健全定價機制。加快制定出臺分行業(yè)具體定價辦法，建立合理反映不同用戶成本的價格機制。在準確核定成本基礎(chǔ)上，綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及行業(yè)發(fā)展需要、社會承受能力、供給安全和質(zhì)量等因素，科學確定投資回報率，合理制定價格水平，促進企業(yè)獲得合理收益、消費者合理負擔。充分發(fā)揮價格機制的約束、激勵作用，通過制定上限價格、標桿價格等辦法，引導壟斷企業(yè)主動開展技術(shù)創(chuàng)新、改進管理，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本。

  （三）規(guī)范定價程序。所有壟斷行業(yè)定價項目均納入定價目錄，實行清單化管理，并及時向社會公開。完善壟斷行業(yè)政府定價決策機制，嚴格執(zhí)行并實施成本監(jiān)審、風險評估、專家論證、公眾參與、集體審議等定價程序，創(chuàng)新價格聽證方式，探索建立第三方參與壟斷行業(yè)定價制度，充分聽取社會公眾意見，最大限度減少定價機構(gòu)自由裁量權(quán)，著力規(guī)范政府定價行為。

  （四）推進信息公開。建立健全壟斷行業(yè)信息披露和公開制度，強化壟斷企業(yè)向監(jiān)管機構(gòu)的信息報送和公開義務，督促壟斷企業(yè)定期向社會披露生產(chǎn)經(jīng)營和年度財務狀況，公開有關(guān)成本及價格信息。政府定價機構(gòu)制定和調(diào)整價格應當公開成本監(jiān)審結(jié)論。完善城市供水成本信息公開制度，積極推進天然氣管道運輸成本信息公開，逐步擴大至所有壟斷行業(yè)，提高政府定價的透明度。

  （五）強化定價執(zhí)行。清晰界定定價機構(gòu)、壟斷企業(yè)在政府定價政策制定、執(zhí)行中的權(quán)責和義務，強化壟斷企業(yè)責任。督促壟斷企業(yè)嚴格落實政府定價政策，合理行使政府指導價浮動幅度內(nèi)的自主定價權(quán)。加強政府定價政策執(zhí)行事中事后監(jiān)管，建立政府定價政策定期評估制度，并適時調(diào)整完善。

  四、近期重點工作

  圍繞電力、天然氣、鐵路客運、居民供水供氣供熱等重點領(lǐng)域，加快建立健全成本監(jiān)審辦法和價格形成機制，從細從嚴開展成本監(jiān)審和定價工作，規(guī)范壟斷行業(yè)收費，降低企業(yè)成本，提高企業(yè)效率。

  （一）輸配電價格。嚴格執(zhí)行并適時完善省級電網(wǎng)輸配電價制度。加快推進跨省跨區(qū)專項輸電工程和區(qū)域電網(wǎng)輸電價格改革，力爭2018年完成。研究核定增量配電網(wǎng)和地方電網(wǎng)配電價格，加快形成完整的輸配電價監(jiān)管體系。研究制定輸配電成本和價格信息公開辦法以及分電壓等級成本核算、歸集、分配辦法。研究建立電力普遍服務、保底服務的成本回收機制，妥善處理并逐步減少政策性交叉補貼。

  （二）天然氣管道運輸價格。依據(jù)已出臺的定價辦法和成本監(jiān)審辦法，深入開展跨省長途管道運輸成本監(jiān)審，合理制定價格水平，適時完善監(jiān)管規(guī)則。強化省內(nèi)短途管道運輸和配氣價格監(jiān)管，加快落實輸配氣價格監(jiān)管要求，全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價格，2018年底前各地要建立起輸配環(huán)節(jié)定價辦法、成本監(jiān)審辦法，重新核定省內(nèi)短途管道運輸價格，制定獨立配氣價格，降低偏高輸配價格。

  （三）鐵路普通旅客列車運輸價格。依據(jù)已出臺的定價成本監(jiān)審辦法，全面開展普通旅客列車運輸成本監(jiān)審，2017年底完成成本監(jiān)審工作，提出完善普通旅客列車硬座硬臥票價形成機制的意見。對公益服務屬性特征明顯的部分普通旅客列車客運產(chǎn)品，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)價格調(diào)節(jié)與財政補貼，完善價格形成機制，逐步構(gòu)建以列車運行速度和等級為基礎(chǔ)、體現(xiàn)服務質(zhì)量差異的票價體系。

  （四）居民供水供氣供熱價格。制定完善居民供水供氣供熱成本監(jiān)審辦法、定價辦法，力爭2020年前實現(xiàn)全覆蓋。強化供水成本監(jiān)審，完善供水成本公開制度，引入約束激勵機制，促進供水企業(yè)提高管理效率和服務質(zhì)量，主動降低生產(chǎn)成本。開展城鎮(zhèn)供氣成本監(jiān)審，完善居民用氣價格機制，優(yōu)化居民用氣階梯價格制度，減少交叉補貼。推進北方地區(qū)清潔供暖，落實煤熱、氣熱價格聯(lián)動機制，開展供熱成本監(jiān)審，按照“多用熱、多付費”原則，逐步推行基本熱價和計量熱價相結(jié)合的兩部制價格制度，合理引導熱力消費。

  （五）壟斷行業(yè)經(jīng)營服務性收費。清理規(guī)范壟斷行業(yè)經(jīng)營服務性收費，取消違規(guī)不合理收費，推動降低偏高收費標準。具備競爭條件的收費項目，一律放開由市場調(diào)節(jié)。保留政府定價管理的，要納入收費目錄清單，2017年底前統(tǒng)一向社會公示，接受社會監(jiān)督。由企業(yè)依法自主定價的，要落實明碼標價規(guī)定，明確收費項目名稱、服務內(nèi)容和收費標準。沒有提供實質(zhì)性服務的，一律不得收費。已通過價格回收的成本，不得另行收費補償。加大執(zhí)法力度，嚴禁利用優(yōu)勢地位強制服務、強行收費或只收費不服務、多收費少服務。

  五、保障措施

  把加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管作為價格工作定位轉(zhuǎn)型的重要方向，擺在突出重要的位置，深入研究、精心部署，健全制度、提升能力，不斷提高政府價格監(jiān)管的專業(yè)化水平。

  （一）加強組織領(lǐng)導。各地要按照本意見精神，抓緊研究制定具體實施方案，強化責任擔當，把握正確方向，細化工作安排，在抓落實出實效上多下功夫。要切實擔負起主體責任，主要負責同志要親自抓，分管負責同志要全力抓，建立健全工作任務臺賬制度，明確時間表、路線圖、責任人。要加強與有關(guān)部門、地方的政策聯(lián)動和工作協(xié)同，形成工作合力。及時發(fā)現(xiàn)總結(jié)基層創(chuàng)新舉措和鮮活經(jīng)驗，典型引路、以點帶面，更好推動工作落實。

  （二）加強能力建設(shè)。強化監(jiān)管隊伍建設(shè)，推進壟斷行業(yè)監(jiān)管國際交流、合作，依托國內(nèi)高校、智庫加強人才培訓，著力打造與監(jiān)管需求相適應的專業(yè)化人才隊伍。加快修訂出臺《政府制定價格行為規(guī)則》、《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》、《政府制定價格聽證辦法》，為壟斷行業(yè)定價提供制度保障。加快價格信息化建設(shè)，推動各級價格主管部門信息共享和系統(tǒng)互聯(lián)互通，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，提升價格監(jiān)管能力和水平。

  （三）加強督察問效。密切跟蹤工作進展情況，定期開展工作自查，主動查找不足、推進落實。建立健全定期調(diào)度督導制度，進一步強化責任，確保工作按時推進、取得實效。對工作進展滯后的地方，要及時督導，限時推進，加快落實。堅持問題導向，及時評估工作進展，認真研究、全力破解存在的問題，確保不折不扣完成預期目標。

  （四）加強宣傳引導。加大對壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的宣傳力度，準確解讀價格監(jiān)管政策，回應社會關(guān)切，及時曝光價格違法典型案件，保障公眾知情權(quán)。充分發(fā)揮12358價格監(jiān)管平臺作用，鼓勵公眾及時反映壟斷行業(yè)價格違法行為，強化社會監(jiān)督。研究制定壟斷行業(yè)價格監(jiān)管制度、價格調(diào)整政策，凡是能夠公開的，一律公開征求意見，集思廣益，凝聚共識，營造良好輿論氛圍。

  國家發(fā)展改革委

  2017年8月23日