何為海綿城市建設(shè)的“白城模式”？

  簡而言之，便是立足中國北方寒冷缺水地區(qū)的自然生態(tài)本底，采用海綿城市建設(shè)的理念和方式，科學(xué)系統(tǒng)構(gòu)建人水和諧的城市水生態(tài)，打造宜居、宜業(yè)、宜游的吉林西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，同時(shí)融合以人為核心的舊城改造完成城市更新，繼而沿“一帶一路”輸出北方寒冷缺水地區(qū)海綿城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶椭袊厣鞘邪l(fā)展道路的“生態(tài)白城”智慧。

  白城模式關(guān)鍵詞：

  以人為本、因地制宜、戰(zhàn)天斗地、創(chuàng)新發(fā)展。

  白城模式成功的“六個(gè)一”秘訣：

  一條服務(wù)宗旨——以人為本：凝聚正能量，消減破壞力。

  一個(gè)總體原則——因地制宜：拒絕“高大上”，迷途知返保實(shí)效。

  一個(gè)基本前提——戰(zhàn)天斗地：摸清本底謀長遠(yuǎn)，創(chuàng)新借力“海綿+”。

  一種投融資模式——PPP模式： 主動出擊尋外援，程序前置促高效。

  一根“指揮棒”——組織保障：“全過程”不留盲點(diǎn)，“真問責(zé)”獎勤罰懶。

  一種精神追求——可持續(xù)發(fā)展：實(shí)踐出真知，創(chuàng)新無止境。

  1500多公里碧波蕩漾的江河環(huán)繞，700多個(gè)水汪汪的泡塘點(diǎn)綴其間，曾經(jīng)的“東北水鄉(xiāng)”白城，確實(shí)風(fēng)光無限?？扇缃瘢畢s似乎故意同這座城市玩起了“躲貓貓”。周邊地區(qū)遍布水域廣闊的大江大河，可偏偏一到白城地界，不是斷流，就是下降了。8條主要河流，7條連續(xù)12年斷流，僅剩57個(gè)泡塘存有余水。最淺處從地面往下三五米就是汩汩直冒的地下水，可它偏偏就是冒不過那層淺淺的地皮。年均400毫米左右的降雨量，對于高透水性土壤和漏斗型地質(zhì)結(jié)構(gòu)而言，根本無法存蓄下來，充其量算是“潤了潤嗓子”?！暗嗡F如油”，用來形容“叫天天不應(yīng)，叫地地不靈”的白城對于水的渴求，毫不夸張。

  盡管對水“望眼欲穿”而難得，但辦法總是人想出來的。有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市建設(shè)國家戰(zhàn)略的及時(shí)提出和大力推行，無疑成了有望緩解白城水危機(jī)的最后一根“救命稻草”?；蛟S正因有了這種置之死地而后生的決心，貌似集短板于一體的白城，面對財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部三部委專家聯(lián)合組織的競爭性答辯，一路披荊斬棘，從上百個(gè)實(shí)力雄厚的申報(bào)城市中脫穎而出，成功申報(bào)成為全國首批16個(gè)由中央財(cái)政支持的海綿城市建設(shè)試點(diǎn)之一，而且在歷經(jīng)從理念到技術(shù)層面的彎路后，不僅如期完工，還完成了從試點(diǎn)走向示范的“鳳凰涅槃”。因地制宜悟出“六個(gè)一”秘訣，成功打造了海綿城市建設(shè)的“白城模式”。

  一條服務(wù)宗旨——以人為本：凝聚正能量，消減破壞力

  核心價(jià)值和服務(wù)宗旨，決定著一種模式的應(yīng)用推廣前景，尤其是針對“牽一發(fā)而動全身”的城市建設(shè)而言。白城模式，最核心的價(jià)值和服務(wù)宗旨在于“以人為本”。海綿城市建設(shè)國家戰(zhàn)略的推行，旨在“修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”，毫無疑問，真正的落點(diǎn)在“促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”，這也是2017年《政府工作報(bào)告》明確提出“啟動消除城區(qū)重點(diǎn)易澇區(qū)段三年行動，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，使城市既有‘面子’、更有‘里子’”的原因所在，更是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》在“總體目標(biāo)”中強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市”的根本目的，在于“讓人民生活更美好”。白城海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，從一開始，便從發(fā)展理念層面占據(jù)了制高點(diǎn)。白城市委書記龐慶波一再強(qiáng)調(diào)：“借助建設(shè)海綿城市、管廊城市的有利契機(jī)，堅(jiān)持把老城區(qū)改造作為白城第一位的民生來抓，用好用足政策資金，努力讓更多的群眾共享改革發(fā)展成果”、“在施工過程中，要注重細(xì)節(jié)，充分考慮到群眾的意愿和呼聲，盡最大努力滿足群眾需求”。市長李明偉則明確提出“打造百姓滿意工程”、“以改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提升居民生活水平”。而這一點(diǎn)，恰恰是不少試點(diǎn)城市所忽略了的，他們把海綿城市建設(shè)當(dāng)成了一種具體的工程技術(shù)或措施，甚至出現(xiàn)了“為海綿而海綿”的現(xiàn)象。正因如此，白城模式，無法用單純的學(xué)術(shù)或技術(shù)語言來定義。因?yàn)?，它的核心是“人”。這也意味著白城模式從“內(nèi)核”層面就具備了廣泛的可復(fù)制可推廣價(jià)值。

  “以人為本”，“人”是核心?！笆略谌藶椤保瑯邮且浴叭恕睘楹诵?，但這個(gè)“正能量”滿滿的褒義成語，就白城的海綿城市建設(shè)而言，卻多了一層涵義：預(yù)防或消減破壞力。

  夜幕初啟，路燈的光線足夠明亮，小區(qū)里的情形一清二楚。晚上7時(shí)許，白城的大街小巷依然燈火通明、市聲鼎沸。兩名身形高大、頭戴鴨舌帽、口鼻用大號口罩捂得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)的男子，手持鐵棍、板磚，悄悄靠近了一名正在施工現(xiàn)場看守工地的工人，一聲慘叫，工人倒下了，兩名“全副武裝”的男子，轉(zhuǎn)身離去，迅速消失在街角。這是8月23日，發(fā)生在白城和平小區(qū)施工現(xiàn)場的真實(shí)一幕。

  白城海綿城市建設(shè)，得到了絕大多數(shù)市民的理解和支持，但也有極少數(shù)人，出于一己私利甚至是欲借此斂財(cái)，提出的無理訴求無法滿足時(shí)，便直接或間接破壞現(xiàn)場施工，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度。雖是極少數(shù)，但其產(chǎn)生的破壞力，卻十分巨大。為了保障施工順利進(jìn)行，洮北區(qū)甚至不得不專門成立了一支護(hù)工隊(duì)伍，由城管、信訪、街道辦事處人員組成。一方面保障項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，另一方面也可以更好地向市民宣傳普及海綿文化知識。就我們調(diào)研了解到的情況，其他試點(diǎn)城市，多多少少都出現(xiàn)過極少數(shù)市民不支持海綿城市建設(shè)甚至在已建好的落水管口、雨水花園搞點(diǎn)兒小破壞的現(xiàn)象，大多停留在“動口不動手”的層面。像白城這樣，直接對人“上手”甚至不惜下黑手的現(xiàn)象并不多見。正因如此，加入白城海綿城市建設(shè)大軍，不僅意味著吃更多的苦、受更多的累，而且還成了“高危人群”。在有效預(yù)防極少數(shù)市民的不理解不理智行為產(chǎn)生的破壞力的前提下，順利推進(jìn)海綿城市建設(shè)，這使白城模式具有在其他同類城市快速落地生根的“實(shí)用性”。任何一種“一帆風(fēng)順”的“真空”模式，其復(fù)制推廣的可能性和有效性都難免令人生疑。白城模式，經(jīng)過了最嚴(yán)苛的人文環(huán)境考驗(yàn)，一點(diǎn)一滴匯聚而成。因此，在其他跟其有類似氣候、地理環(huán)境的城市更易于復(fù)制推廣，成效更為明顯。

  一個(gè)總體原則——因地制宜：拒絕“高大上”，迷途知返保實(shí)效

  極少數(shù)市民不理智的破壞行為，影響的大都是個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，所產(chǎn)生的“負(fù)能量”同另一類人相比，立馬成了“小巫見大巫”。面對未知或不熟悉的事物，向?qū)I(yè)人士求教是通行的做法。在這樣的客觀現(xiàn)實(shí)面前，專家或技術(shù)指導(dǎo)的作用可想而知。這也正是“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會”成立的迫切需要。然而，專家不可能長期駐扎試點(diǎn)城市現(xiàn)場指導(dǎo)。因此，各地試點(diǎn)城市不得不動輒耗資數(shù)百萬元甚至數(shù)千萬元聘請專業(yè)的技術(shù)咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)，寄望在專業(yè)團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)下少走彎路，盡快完成從試點(diǎn)到示范的轉(zhuǎn)變。專業(yè)團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)作用到底能發(fā)揮多大，取決于兩大關(guān)鍵因素：團(tuán)隊(duì)的專業(yè)技術(shù)水平和能力、技術(shù)路徑和措施是否因地制宜。前者比較容易判斷，看其業(yè)界知名度即可；而后者，在試點(diǎn)開始時(shí)根本無從判斷，一旦脫離“因地制宜”這一總體原則，發(fā)揮引導(dǎo)作用的“指導(dǎo)”，就將變成徹頭徹尾的“誤導(dǎo)”。

  盡管財(cái)力薄弱，但白城不想輸在起跑線上，他們不惜耗資上千萬元選擇了同業(yè)界公認(rèn)的技術(shù)水平一流的高校合作。然而，隨著工程建設(shè)的快速推進(jìn)，雙方的意見卻越來越不一致。究其根源，在于白城海綿城市建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)從各個(gè)層面不斷發(fā)現(xiàn)，不少項(xiàng)目采取的技術(shù)措施和項(xiàng)目本身的定位同當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相去甚遠(yuǎn)，有的甚至是背道而馳。用白城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局局長李德明的話來講：“技術(shù)咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)都是外地人，對白城的具體情況很難在短時(shí)間內(nèi)徹底搞清，能收集到的書面文字材料畢竟有限，何況很多本底連基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都沒有。沒摸清廟門就開跑，跑偏也很正常?！?

  當(dāng)“指導(dǎo)”變成了“誤導(dǎo)”，繼續(xù)較真下去很可能嚴(yán)重影響到三部委的考核驗(yàn)收成績，將錯(cuò)就錯(cuò)則可以爭取盡快完工了事。白城選擇了前者，不管工程進(jìn)度的壓力有多大，已進(jìn)入施工環(huán)節(jié)的項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)一處問題，就整改一處。還沒有實(shí)施的項(xiàng)目，從規(guī)劃源頭重新論證，經(jīng)不起細(xì)節(jié)和實(shí)效推敲的，暫停！找到解決辦法后再行上馬。

  無論是對專家，抑或技術(shù)咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)，相信，而不迷信。相信他們的專業(yè)水平和能力，尊重他們經(jīng)過科學(xué)論證和有數(shù)據(jù)支撐的解決方案，但絕不盲目跟從，所有的方案都應(yīng)該因地制宜地同本地客觀實(shí)際相符合。否則，理論上再“高大上”的方案，也解決不了當(dāng)?shù)氐木唧w問題。不遮丑、不避諱，知錯(cuò)就改。就此而言，經(jīng)受過挫折考驗(yàn)的白城海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)價(jià)值更值得推崇，白城模式更具普遍性和實(shí)用性。

  一個(gè)基本前提——戰(zhàn)天斗地：摸清本底謀長遠(yuǎn)，創(chuàng)新借力“海綿+”

  與“人”斗智斗勇，已經(jīng)足夠白城海綿城市建設(shè)大軍“喝一壺”的了，然而，還有更大的困難等著他們?nèi)ソ鉀Q，那便是“戰(zhàn)天”、“斗地”。欲“戰(zhàn)天斗地”，必先摸清“天地”的本底，方可祛除病根謀長遠(yuǎn)。這也是海綿城市建設(shè)必須堅(jiān)持的一個(gè)基本前提。

  “戰(zhàn)天”。作為全國首批由中央財(cái)政支持的16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)之一，白城也是惟一一個(gè)地處我國北方高寒干旱缺水地區(qū)的城市。地處大興安嶺山脈東麓平原區(qū)，屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候， 除盛夏短時(shí)間內(nèi)受海洋季風(fēng)影響外，全年絕大部分時(shí)間降水系統(tǒng)來自西風(fēng)帶。冬長夏短，降水集中在夏季，雨熱同期。春季干燥多，十年九春旱，夏季炎熱多雨，秋季溫和涼爽且短暫，冬季干冷，雨雪較少。年平均降水量為399.9毫米，無霜期年平均為144天，初霜日平均為9月27日。對海綿城市建設(shè)而言，這段文字的“關(guān)鍵詞”只有兩個(gè)：無霜期、144天。意味著全年能用來施工建設(shè)的時(shí)間，只有144天。作為首批試點(diǎn)，3年的考核期是沒有折扣可打的，而白城的“老天爺”，直接將這一考核時(shí)間縮短了超過一半。因此，白城的海綿城市建設(shè)，首先要“與天斗”，同霜凍搶時(shí)間。

  白城地處吉林省西北部，科爾沁草原東部，嫩江平原西部。全市西北高，中間低，東南略有起伏。市內(nèi)的平原區(qū)大體相當(dāng)于新第三系開始繼承性發(fā)展了的松嫩沉積盆地的中南部,與松原市的長嶺、乾安、前郭構(gòu)成一個(gè)向北開口的蓄水構(gòu)造盆地。盆地的隔水底板絕大部分是白堊系泥頁巖。新第三系弱膠結(jié)的砂巖、砂礫巖和第四系的砂、砂礫石層都是良好的含水層，為地下水的匯集與賦存提供了條件。因此,地下水比較豐富。含水層一般厚5-10米，深1-40米左右，含水層巖性大部分為砂礫石，透水性很強(qiáng)。對海綿城市建設(shè)而言，這段話的落點(diǎn)是砂礫石土壤的強(qiáng)透水性很難留住雨水，全年不到400毫米的降雨量，對于這樣的地質(zhì)結(jié)構(gòu)和土壤特性，意味著只能“潤潤嗓子”。

  或許有人會說，天上不下雨，并不意味著就一定缺水，地表水、地下水同樣可以為我所用。白城市共有8座大中型水庫和8條流經(jīng)全市的河流。雖然水資源總量較多，但實(shí)際可利用的水資源卻寥寥無幾。人均占有可利用水資源量為860立方米，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)，且水質(zhì)狀況令人擔(dān)憂。根源在于1998年發(fā)生的那場松嫩流域大洪水，之后白城連年干旱少雨，8條主要河流7條連續(xù)12年斷流，700多個(gè)泡塘僅剩下57個(gè)有水，而且水量十分有限。因此，白城海綿城市建設(shè)要達(dá)成“有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式”的目標(biāo)，就必須“與地斗”，留住雨水，做好“水資源利用”這篇大文章。

  “不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域”，這話用在白城海綿城市建設(shè)，恰如其分。既然不占“天時(shí)地利”，那就必須從規(guī)劃源頭謀劃好“天地”這篇大文章，打造一個(gè)人水和諧的新天地。因此，白城模式，最基本的前提在于始終堅(jiān)持因地制宜，堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)”。一座城市的發(fā)展，搶占了發(fā)展理念的制高點(diǎn)，未必就能實(shí)現(xiàn)“和諧宜居、各具特色”的愿景?！袄硐牒茇S滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”的現(xiàn)象，比比皆是。究其根由，在于沒有因地制宜做好“規(guī)劃”這篇大文章。誠如習(xí)近平總書記所言：“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。旨在“最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響”的海綿城市建設(shè)，更是如此，這也是指導(dǎo)意見明確要求“堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原因所在。

  根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，要從加強(qiáng)雨水徑流管控的角度提出城市層面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)綠色發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，明確修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、保障城市水安全、提高城市水資源承載能力的系統(tǒng)方案。白城從海綿城市建設(shè)試點(diǎn)之初，便著重編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌引領(lǐng)全市海綿城市建設(shè)。修編水系、綠地系統(tǒng)、道路交通專項(xiàng)規(guī)劃，保障海綿城市建設(shè)空間格局。編制白城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，通過銜接相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，細(xì)化落實(shí)地塊雨水總量控制指標(biāo)、調(diào)蓄與排放空間內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期控制指標(biāo)，并細(xì)化城市豎向控制。通過完善的海綿城市規(guī)劃體系，系統(tǒng)構(gòu)建源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理工程體系。與此同時(shí)，為讓更多百姓享受到海綿城市建設(shè)的實(shí)惠，白城市委、市政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子果斷決策，白城站在城市統(tǒng)籌發(fā)展的高度，提出“讓老城變新城”口號，將原示范區(qū)的實(shí)施面積、項(xiàng)目和投資額度進(jìn)行了擴(kuò)容調(diào)整，由原來的22平方公里調(diào)增到38平方公里，同步實(shí)施改造。38平方公里的示范區(qū)，老城區(qū)域占了28.4平方公里，占比高達(dá)75%，在全國試點(diǎn)城市中，怕是絕無僅有。

  眾所周知，老城改造是海綿城市建設(shè)推行“難中之難”。面對習(xí)近平總書記指出的“啃硬骨頭多、打攻堅(jiān)戰(zhàn)多、動奶酪多”新一輪改革，要做到“刀刃向內(nèi)、敢于自我革命，重點(diǎn)要破字當(dāng)頭、迎難而上，根本要激發(fā)動力、讓人民群眾不斷有獲得感”，絕不是把改革停留在口頭上，而是要“把自己擺進(jìn)去想改革、議改革、抓改革，爭當(dāng)擊楫中流的改革先鋒”，要采取具體的措施和靠實(shí)事求是的數(shù)據(jù)說話。白城這一屆的領(lǐng)導(dǎo)班子，無疑做到了。正因如此，白城才可能通過“海綿+舊城改造”融合推進(jìn)，順利實(shí)現(xiàn)了城市更新，為白城海綿城市建設(shè)試點(diǎn)增加了一重“攻堅(jiān)克難”的示范價(jià)值。

  一種投融資模式—— PPP模式：主動出擊尋外援，程序前置促高效

  錢并非萬能的，但沒有錢卻是萬萬不能的。城市更新尤其是舊城改造如此，海綿城市建設(shè)更是如此。白城總面積2.6萬平方公里，2016年末全市總?cè)丝?93.5萬人。2016年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值731.2億元。全市公共預(yù)算全口徑財(cái)政收入完成64.1億元，其中地方級財(cái)政收入完成42億元，人均GDP為37308元。這是來自《白城市2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的一組數(shù)據(jù)。這樣的經(jīng)濟(jì)總量，連同樣是首批海綿城市試點(diǎn)也是惟一的縣級試點(diǎn)的遷安都不如，總?cè)丝?7.3萬人的遷安市，2016年全市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）918.8億元，全市財(cái)政收入完成63.9億元，而它的海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)域面積僅為21.5平方公里。更何況，白城地處早已被輿論貼上“投資不過山海關(guān)”標(biāo)簽的東北地區(qū)，自身造血功能不足，而外來投資又乏力，再加上海綿城市建設(shè)項(xiàng)目本身因散、碎、小和大多屬于公益性投資而導(dǎo)致投資大、回報(bào)率低、回報(bào)周期長，很難受到社會資本的青睞。這不僅僅是白城存在的問題，也是其他試點(diǎn)建設(shè)普遍存在的現(xiàn)象，只不過白城的“突圍”難度更大。

  正所謂“窮則思變”，這里的“窮”，意即“盡頭”，用到白城海綿城市建設(shè)上，就變成了“窮”則思變，這里的“窮”，沒有任何延伸意義，是地地道道的真窮，但思變之心卻同理，甚至更急切。正因如此，當(dāng)其他試點(diǎn)城市按部就班展開海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)，白城卻采取了“主動出擊”的方式。

  坦誠地講，白城海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目在籌劃時(shí)間或具體內(nèi)容等方面，同其他試點(diǎn)城市相比，并無任何優(yōu)勢可言。該市從2016年9月才開始啟動PPP項(xiàng)目，2017年2月13日才發(fā)布海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目招標(biāo)公告，3月8日正式開標(biāo)。不同的是，白城市在項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，一改過去業(yè)界程序化實(shí)施的常態(tài)，變“坐等招標(biāo)”為“主動出擊”，走出去推介推薦項(xiàng)目。選派專業(yè)人員，上門宣傳白城市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目，通過多方努力、溝通協(xié)調(diào)，以新聞發(fā)布會形式召開了白城市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目招商推介會，最終確定了10家企業(yè)資格入圍。不僅如此，該市還巧借外力，請住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家?guī)兔ν扑]、把關(guān)，從源頭讓那些魚目混珠、真假難辨、以次充好的投機(jī)、掛靠企業(yè)沒有機(jī)會“準(zhǔn)入”，積極爭取信譽(yù)好、施工能力強(qiáng)、資金實(shí)力雄厚的單位參與競爭。與此同時(shí)，按照傳統(tǒng)的招投標(biāo)程序，與建設(shè)單位對接要在企業(yè)中標(biāo)后進(jìn)行。該市在不違反相關(guān)政策的前提下，開標(biāo)前就陸續(xù)與通過入圍資格審查的10家企業(yè)進(jìn)行預(yù)對接，使其提前知曉具體施工內(nèi)容，提前安排具體施工計(jì)劃、施工隊(duì)伍、設(shè)備。此舉旨在讓真正有意合作的企業(yè)，提前做好準(zhǔn)備，一旦中標(biāo)，就能盡快進(jìn)場施工，節(jié)省了時(shí)間、提高了效率。

  白城在海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目招商方面的主動出擊，無疑是為我國的海綿城市建設(shè)投融資模式提供了一種全新的模式，這樣的創(chuàng)新探索自然收效顯著，最終中標(biāo)單位為實(shí)力雄厚的中國建筑第六工程局有限公司（青島冠中園林綠化有限公司）聯(lián)合體。窮家難當(dāng)，正因如此，白城海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作團(tuán)隊(duì)不僅追求“開花”漂亮，更力圖“結(jié)果”豐收。為將地方政府支付的每一分錢都花到刀刃上，采取了“按效付費(fèi)”的方式，并為此制定了詳細(xì)的績效考核管理辦法和方式，尤其是在某些具體的收費(fèi)計(jì)算公式方面，算是開了業(yè)界先河。

  在業(yè)界專家看來，白城市已落地實(shí)施的海綿城市建設(shè)老城區(qū)積水點(diǎn)綜合整治與水環(huán)境綜合保障PPP項(xiàng)目，通過圍繞水、綠地、城市道路及建筑小區(qū)四大系統(tǒng)，依靠城市海綿體的點(diǎn)、線、面相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)海綿城市體系的有效閉環(huán)。項(xiàng)目立足于項(xiàng)目的全生命周期予以整體設(shè)計(jì)和綜合考慮，從項(xiàng)目前期工作、融資交割、項(xiàng)目建設(shè)，到運(yùn)營維護(hù)、項(xiàng)目移交等項(xiàng)目全流程進(jìn)行了詳細(xì)約定，并在如項(xiàng)目用地問題、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配、配套安排、績效考核、提前終止等關(guān)鍵問題的處理上考慮周全，成為項(xiàng)目順利落地實(shí)施的強(qiáng)大保障?！栋壮鞘泻＞d城市建設(shè)PPP項(xiàng)目績效考核辦法》，實(shí)行打分制度，按照“每月日?？己?季度定期考核+不定期抽查考核”的方式，從項(xiàng)目設(shè)施可用性和項(xiàng)目實(shí)施效果兩大方面進(jìn)行考核。在項(xiàng)目設(shè)施可用性上，對雨水管區(qū)疏通率、污水混接率、雨水生態(tài)設(shè)施及管渠系統(tǒng)的日常維護(hù)等方面進(jìn)行考核；在項(xiàng)目實(shí)施效果上，對雨水總量控制、水質(zhì)凈化設(shè)施的出水標(biāo)準(zhǔn)、綜合排水和超標(biāo)降雨時(shí)是否達(dá)到排水標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行考核。最終，項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)用的支付金額與考核結(jié)果掛鉤，通過績效考核督促社會資本在項(xiàng)目合作期積極發(fā)揮主觀能動性，切實(shí)開展運(yùn)維工作，達(dá)到了較為理想的項(xiàng)目效果。

  從易到難，難！從難到易，易！白城模式在理念、目標(biāo)、規(guī)劃環(huán)節(jié)以及投融資環(huán)境等方面產(chǎn)生的高難度，決定了它在其他城市的應(yīng)用更易于復(fù)制、便于推廣。

  一根指揮棒——組織保障：“全過程”不留盲點(diǎn)，“真問責(zé)”獎勤罰懶

  投融資模式創(chuàng)新落地，解決了“錢”的難題，但對海綿城市建設(shè)而言，只是邁開了“萬里長征第一步”。作為一種全新的城市發(fā)展理念和方式，城市人民政府是海綿城市建設(shè)的責(zé)任主體。因此，要真正將指導(dǎo)意見中“增強(qiáng)海綿城市建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性，做到‘規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)’”落到實(shí)處，尤其是在毫無成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇少Y借鑒的試點(diǎn)階段，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對海綿城市建設(shè)的理念認(rèn)知高度起著重要的作用，因其直接決定著“一張圖”、“一盤棋”、“一張網(wǎng)”的品質(zhì)。

  做到“規(guī)劃一張圖”固然不易，對海綿城市建設(shè)而言，更難的恐怕還是落實(shí)“建設(shè)一盤棋”。眾所周知，海綿城市建設(shè)跨行業(yè)、跨部門、跨學(xué)科，涉及到規(guī)劃、建筑、給排水、結(jié)構(gòu)、道路、園林景觀、水文等多個(gè)專業(yè)，需要規(guī)劃、建設(shè)、水利、環(huán)保、交通、園林等部門的共同參與、相互協(xié)作，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)如此眾多的部門和專業(yè)領(lǐng)域，難度可想而知。這也是不少試點(diǎn)城市在初期推行階段普遍存在的項(xiàng)目建設(shè)“推不動”的根本原因所在。綜合條件在首批16個(gè)試點(diǎn)城市中可謂最差的白城，如何在這一點(diǎn)上創(chuàng)新突圍？辦法很簡單，讓組織保障這根“指揮棒”真正產(chǎn)生“指揮”效力。

  在組織保障機(jī)制方面，白城的做法跟其他試點(diǎn)城市大同小異。成立了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市政府分管城建、財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門為成員單位，全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)工程建設(shè)任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)指揮部，指揮部下設(shè)辦公室。采取“11+1”工作模式推進(jìn)（即1個(gè)綜合協(xié)調(diào)辦公室和11個(gè)專項(xiàng)工作組），具體負(fù)責(zé)組織海綿城市建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)工作。不同的是在責(zé)任分解方面，白城采取的辦法是將海綿城市建設(shè)任務(wù)按屬地管理原則分解落實(shí)到各區(qū)，將建設(shè)指導(dǎo)和督促配合工作按職責(zé)分工落實(shí)到市級相關(guān)部門，各責(zé)任部門分別成立主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的工作機(jī)構(gòu)。此舉的重大價(jià)值在于有效解決了不同“部門”、“屬地”利益導(dǎo)致的“踢皮球”現(xiàn)象。市督查指揮中心定期進(jìn)行現(xiàn)場督查、通報(bào)，財(cái)政、造價(jià)、審計(jì)等部門全程跟蹤參與，交警、社區(qū)等部門全力配合。

  做好組織保障，只是解決了“該誰管”的問題，“建設(shè)一盤棋”的落點(diǎn)在規(guī)范“怎么干”，這就需要一套完整的保障制度和標(biāo)準(zhǔn)。白城在建立保障制度方面，比較突出的特點(diǎn)是注重 “全過程”。為此，相繼出臺了“白城市區(qū)域雨水徑流排放管理制度”、“白城市海綿城市規(guī)劃管理規(guī)定”、“藍(lán)、綠線管理辦法”等，形成了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)維全過程管理制度。出臺了“海綿城市建設(shè)項(xiàng)目獎勵(lì)辦法”，使海綿城市建設(shè)項(xiàng)目全覆蓋，讓社會廣泛參與海綿城市建設(shè)。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面十分注重“本地化”。制定《質(zhì)量驗(yàn)收與評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》、《運(yùn)行維護(hù)評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》、《規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》、《綠色基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)圖集》，突出滲透技術(shù)的應(yīng)用，適應(yīng)白城土壤地質(zhì)特點(diǎn)；構(gòu)建延時(shí)調(diào)節(jié)、多功能調(diào)蓄、地表徑流行泄通道等排澇除險(xiǎn)關(guān)鍵工程體系，支撐老城區(qū)積水點(diǎn)、生態(tài)新區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)綜合整治；創(chuàng)新融雪劑滲濾棄流技術(shù)、透水鋪裝抗凍融技術(shù)，使海綿城市適應(yīng)北方高寒地區(qū)氣候特點(diǎn)；重視設(shè)計(jì)、施工、竣工質(zhì)量、效果全過程評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立，讓海綿城市成果更長效、更持續(xù)，同時(shí)支撐PPP項(xiàng)目移交與績效評價(jià)。在實(shí)效保障方面，制定了“一條鏈?zhǔn)健钡穆鋵?shí)機(jī)制。通過上述制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在規(guī)劃編制、土地出讓、規(guī)劃選址、項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃兩證、設(shè)計(jì)審查、施工質(zhì)量、竣工驗(yàn)收運(yùn)行維護(hù)、績效考核每個(gè)環(huán)節(jié)，提出海綿城市建設(shè)具體要求、前置要件與辦事流程，落實(shí)責(zé)任主體，形成部門聯(lián)動，提高辦事效率。這些做法和措施，同其他試點(diǎn)城市相比，屬于大同小異的“基本路數(shù)”，只不過有的屬于“紙上畫畫，墻上掛掛”的表面文章，“指揮棒”無法指揮。有的則進(jìn)入了執(zhí)行層面，產(chǎn)生了實(shí)效。

  白城海綿城市建設(shè)，除了在“基本路數(shù)”上要求實(shí)效外，為保障海綿城市建設(shè)工作穩(wěn)步有序地推進(jìn)，該市還建立健全了一套十分嚴(yán)格的監(jiān)督考核機(jī)制，用來加強(qiáng)對各個(gè)環(huán)節(jié)和工作人員表現(xiàn)的監(jiān)督考核。為此，白城市委、市政府將此海綿城市建設(shè)工作執(zhí)行力納入了各個(gè)部門各類人員的年度工作目標(biāo)績效考核中，制定了有針對性的考核細(xì)則，確保實(shí)效。市督查指揮中心對各責(zé)任單位工作情況進(jìn)行嚴(yán)格督查，定期印發(fā)督查通報(bào)。市紀(jì)委、組織部對不作為、慢作為、亂作為的部門及工作人員嚴(yán)肅問責(zé)，對表現(xiàn)好的工作人員及時(shí)任用和重用，形成激人奮進(jìn)的用人導(dǎo)向和工作導(dǎo)向。一旦動真格的，跨部門跨領(lǐng)域間相互推諉拖拉扯皮的現(xiàn)象，很快便得到了遏制，有效解決了各地海綿城市建設(shè)試點(diǎn)在推行過程中普遍存在的“攬功推過”通病，讓“指揮棒”發(fā)揮出了令行禁止的“指揮”功效，而且在新技術(shù)、新工藝、新材料等方面取得了不少創(chuàng)新成果，其中包含在寒冷缺水地區(qū)推行海綿城市建設(shè)必然面臨的世界性難題。

  一種精神追求——可持續(xù)發(fā)展：實(shí)踐出真知，創(chuàng)新無止境

  俗話說：沒有金剛鉆，別攬瓷器活兒。除了科學(xué)的發(fā)展理念和規(guī)劃設(shè)計(jì)外，新技術(shù)、新工藝、新材料，無疑就是海綿城市建設(shè)的瓷器活兒，因?yàn)樗鼈冊谀撤N程度上直接決定著項(xiàng)目的品質(zhì)。

  新技術(shù)方面。像不少其他首批試點(diǎn)城市一樣，在經(jīng)驗(yàn)全無的情況下，白城早期的海綿城市建設(shè)，同樣采取了普遍鋪設(shè)市政管網(wǎng)的措施，將小區(qū)超過下沉式綠地、雨水花園滯蓄能力的超標(biāo)雨水直接排入市政管網(wǎng)。然而，在推行過程中，白城逐漸發(fā)現(xiàn)，這樣的做法不但投資巨大，而且能發(fā)揮的作用卻很小，很不適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。作為降雨量稀少的缺水型城市，在小區(qū)大面積鋪設(shè)市政管網(wǎng)的用處并不大。然而，不鋪設(shè)地下管網(wǎng)又如何解決超標(biāo)雨水排放保障城市防澇能力？經(jīng)過對國內(nèi)外關(guān)聯(lián)技術(shù)措施的廣泛調(diào)研，白城發(fā)現(xiàn)本地傳統(tǒng)滲井的做法值得探索。經(jīng)過充分的論證和調(diào)研，白城結(jié)合本地雨水及地質(zhì)構(gòu)造的客觀情況，對傳統(tǒng)的滲井措施進(jìn)行了一系列改良，作為海綿城市建設(shè)小區(qū)海綿化改造后防澇的主要措施之一。該技術(shù)措施的應(yīng)用前提，在于下沉式綠地和雨水花園成為“海綿化”社區(qū)雨水的主要匯水區(qū)域，旨在解決下沉式綠地、雨水花園和高透水性的土壤無法吸納或在短時(shí)間內(nèi)無法快速下滲導(dǎo)致的超標(biāo)雨水，在沒有市政管網(wǎng)接入的情況下，可以在短時(shí)間內(nèi)得到凈化和排出。具體方法是在傳統(tǒng)的滲井基礎(chǔ)上，通過在滲井上層不透水范圍安置安全牢固的過濾網(wǎng)兜，填充碎石或卵石，此舉不但能增加滲井上層不透水層的透水性，且易于日常清理維護(hù)。下層透水層填充炭渣、砂礫石，井壁與填充料之間設(shè)置反濾層，讓得到充分凈化后的雨水直接排入地下水系，有效補(bǔ)給地下水。在地下水系和雨水之間搭起了一道暢通無阻、安全可靠的“快速通道”。作為該創(chuàng)新技術(shù)的主要倡導(dǎo)者，李德明還給這種改良型滲井取了一個(gè)十分別致的名字——海綿滲井。截至目前，白城已經(jīng)開始在后期的小區(qū)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目中采用這一創(chuàng)新技術(shù)，并結(jié)合項(xiàng)目應(yīng)用的實(shí)際效果從材料選擇和工藝方面不斷改良完善。此外，橫五路海綿型道路也是一大技術(shù)創(chuàng)新，該技術(shù)主要利用抗凍融透水人行道和融雪劑自動滲濾棄流生物滯留帶技術(shù)，并利用某半幅路段作為超標(biāo)雨水的徑流行泄通道與縱十三路路側(cè)生態(tài)溝渠大排水通道相銜接，解決道路中小降雨徑流滯蓄和超標(biāo)雨水的排放問題，重點(diǎn)示范融雪劑棄流生物滯留帶與抗凍融人行道透水鋪裝。盡管該創(chuàng)新技術(shù)的實(shí)效還有待時(shí)間考驗(yàn)，但該技術(shù)措施的另一大亮點(diǎn)卻已經(jīng)得到業(yè)界的廣泛認(rèn)可，那便是通過“組合樹池”的自然方式，有效解決了馬路雨水的面源污染問題。

  新工藝方面。北方寒冷地區(qū)受氣候條件制約，每年的無霜期很短，如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目景觀、功能融合發(fā)展，就成了一門大學(xué)問。白城工業(yè)園區(qū)結(jié)合本地植物種植生長習(xí)性和工程項(xiàng)目施工工藝工法，創(chuàng)新探索出了一套行之有效的“組合施工法”，通過動態(tài)調(diào)整施工工序，為植物栽種贏得時(shí)間和空間，此舉既保證了項(xiàng)目的景觀效果，又不影響施工進(jìn)程。

  新材料方面。通過海綿城市建設(shè)帶動地方產(chǎn)業(yè)。白城市兩米以下即為砂礫層，地質(zhì)條件非常利于雨水入滲，也為白城提供大量的海綿優(yōu)質(zhì)材料——砂礫，是生態(tài)設(shè)施優(yōu)良的覆蓋層防沖刷材料，其應(yīng)用可有效解決生態(tài)設(shè)施邊坡宜沖刷等問題。此外，白城的海綿城市建設(shè)大量選擇了本土化的植物，培育了大量本底苗圃基地，作為雨水滲濾設(shè)施重要的凈化材料，往日無人問津的爐渣變廢為寶，成為海綿城市建設(shè)的優(yōu)質(zhì)材料。

  眾所周知，海綿城市建設(shè)難，但更難的卻是后期的運(yùn)維。任何一種成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，若?jīng)不住全生命周期的考驗(yàn)，都將成為“短命產(chǎn)品”，注重人與自然和諧發(fā)展的海綿城市建設(shè)尤其如此。換言之，可持續(xù)性，是海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ匠晒εc否的唯一標(biāo)尺。白城的做法很簡單，PPP項(xiàng)目涵蓋的部分嚴(yán)格遵照《白城市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目績效考核辦法》，采取按效付費(fèi)的方式保障常規(guī)設(shè)施養(yǎng)護(hù)效果及相關(guān)考核輔助監(jiān)測系統(tǒng)的正常運(yùn)行，以確保PPP項(xiàng)目建設(shè)模式在運(yùn)營期內(nèi)達(dá)到可用性。同時(shí)，白城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局還組建了科級建制的白城市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目績效考評管理辦公室，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營進(jìn)行績效考核工作。該辦公室為事業(yè)編制，共有8名工作人員，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為1正2副，工作人員全部為社會公開招聘，包括市政、給排水、園林綠化等相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員。PPP模式以外的其他海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，則根據(jù)不同的情況，創(chuàng)新采取分層分類的辦法落實(shí)后期運(yùn)維管理職責(zé)。有合理利潤空間的部分，采取運(yùn)維業(yè)務(wù)外包方式，授權(quán)企業(yè)參與項(xiàng)目的后期運(yùn)維和管理，以此充分發(fā)揮企業(yè)的高效優(yōu)勢和保障設(shè)施的良好運(yùn)行。公益性項(xiàng)目的低影響開發(fā)設(shè)施，則由城市道路、排水、園林等相關(guān)部門，按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)日常維護(hù)監(jiān)管。其他低影響開發(fā)雨水設(shè)施，由該設(shè)施的所有者或其委托方負(fù)責(zé)維護(hù)管理。上述方式都統(tǒng)一歸市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)。

  截至此稿完結(jié)時(shí)，白城海綿城市建設(shè)試點(diǎn)申報(bào)示范區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，已全部接近尾聲。雖“壓力天大”、挫折不斷，但聰慧堅(jiān)毅的白城兒女，懷一腔九死不悔之心，百折不撓，終于實(shí)現(xiàn)了申報(bào)項(xiàng)目保質(zhì)保量的如期完工。下一步，該市將在已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)基礎(chǔ)上，在非示范區(qū)域全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)，力爭早日重現(xiàn)草原鶴城的水色時(shí)光。自此，“國家海綿城市建設(shè)創(chuàng)新實(shí)踐”課題組經(jīng)過長達(dá)兩年多時(shí)間的動態(tài)跟蹤、調(diào)研，爾后總結(jié)提煉的北方寒冷缺水地區(qū)海綿城市建設(shè)典范——白城模式，算是正式出爐了，這也是課題組完成的首份試點(diǎn)城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降耐暾麍?bào)告。

  創(chuàng)新無止境。誠如習(xí)近平總書記再三強(qiáng)調(diào)的：“抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來”。無論是對白城試點(diǎn)，抑或是對海綿城市建設(shè)國家戰(zhàn)略而言，這份創(chuàng)新報(bào)告并非“結(jié)局”，而是才剛剛“開始”。

  “國家海綿城市建設(shè)創(chuàng)新實(shí)踐”課題組

  中國建設(shè)報(bào)社政策研究中心

  2017年10月