19日上午，經(jīng)過(guò)投票表決和習(xí)近平簽署主席令，新一任的國(guó)務(wù)院系統(tǒng)負(fù)責(zé)人亮相公眾。

  值得一提的是，一些部門(mén)是此次機(jī)構(gòu)改革中新出現(xiàn)的。比如，自然資源部。

  這個(gè)全新的部門(mén)，相信大家關(guān)注也有幾天了。18日全國(guó)人大批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中的第一條，也對(duì)它做了描述：

  組建自然資源部。將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子。

  不再保留國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局。

  術(shù)語(yǔ)很多、部委也很多，可能很多人看了一頭霧水。所以今天（19日）島妹就給大家分析一下，這一囊括了8個(gè)部委、局的自然資源監(jiān)管職能和空間規(guī)劃職能的全新機(jī)構(gòu)，其組建的背后，究竟有著怎樣的頂層思考？

  現(xiàn)狀

  故事可以從一只青蛙講起。

  話說(shuō)，有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農(nóng)田、山林之中。為了保護(hù)好它，法律賦予了林業(yè)和漁業(yè)部門(mén)的主管職責(zé)。不過(guò)，在此之前，大型湖泊和水庫(kù)同時(shí)歸屬于水利部門(mén)管理，而農(nóng)田、山林也同時(shí)涉及到國(guó)土部門(mén)。

  這樣一來(lái)，問(wèn)題就出現(xiàn)了，青蛙在水里游就歸漁業(yè)管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國(guó)土部門(mén)管，被人抓了呢，就歸工商管……很自然地，在青蛙的管理上，我們很容易看到類似于基層執(zhí)法時(shí)“七八個(gè)大蓋帽，管不好一個(gè)破草帽”的“政出多門(mén)”、“九龍治水”現(xiàn)象。

  當(dāng)然，青蛙的故事只是一個(gè)比喻，并無(wú)確指。但這一故事，卻折射出了當(dāng)前機(jī)構(gòu)管理中的一個(gè)重要問(wèn)題：行政機(jī)構(gòu)的“條塊化”職權(quán)分割。

  客觀地說(shuō)，這種行政機(jī)構(gòu)“條塊化”的形成有其歷史原因。比如1982年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，我們可以看到一大批非常有存在感的產(chǎn)業(yè)型管理部門(mén)，像農(nóng)林牧漁部、水利部、石油工業(yè)部等。這些部門(mén)既負(fù)責(zé)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)類目的自然資源管理。

  平心而論，這種模式有其優(yōu)勢(shì)：集中力量辦大事，專業(yè)性強(qiáng)，行政效率高。也正是因?yàn)槿绱?，此后?guó)務(wù)院各部門(mén)雖經(jīng)多次調(diào)整，但不同部門(mén)分別管理不同類別自然資源的慣例，還是保留了下來(lái)。但隨著時(shí)代發(fā)展、社會(huì)變遷，權(quán)責(zé)分工的界限越來(lái)越清晰，“九龍治水”的問(wèn)題開(kāi)始越來(lái)越多地暴露出來(lái)。

  顧名思義，“九龍治水”就是所有的龍都去治水，沒(méi)有人管布雨之事。映射到現(xiàn)實(shí)中，就是對(duì)于那些立竿見(jiàn)影、有利可圖的項(xiàng)目，大家都想擠進(jìn)去分一杯羹；對(duì)于那些投入大、見(jiàn)效慢還得罪人的項(xiàng)目，大家都往后退，比誰(shuí)跑得快。最后，監(jiān)管空白和監(jiān)管打架的現(xiàn)象就這樣形成了。

  整合

  在此背景下，整合的意義與優(yōu)勢(shì)就凸顯出來(lái)。有人還會(huì)問(wèn)：那這次有自然資源部，還有生態(tài)環(huán)境部，它們之間的職責(zé)又有什么區(qū)別？

  簡(jiǎn)言之，自然資源部整合了原國(guó)土等8個(gè)部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，生態(tài)環(huán)境部整合了原環(huán)保等七個(gè)部、委、辦的環(huán)境保護(hù)與污染防治職能。通俗來(lái)說(shuō)，前者將負(fù)責(zé)全國(guó)960萬(wàn)平方公里陸地和300萬(wàn)平方公里海洋上的所有自然資源的空間規(guī)劃和數(shù)量監(jiān)管；后者將主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管。

  這兩個(gè)新組建的部門(mén)，其實(shí)也有相關(guān)性。用網(wǎng)友的話來(lái)說(shuō)：兩者合作，將實(shí)現(xiàn) “上管天，下管地，中間管空氣”。這實(shí)際上也完整地體現(xiàn)了“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體的重要原則。

  自然資源部的組建本身也充分體現(xiàn)了整合的優(yōu)勢(shì)。我們可以以改革中涉及到的“土地資源為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃”為例。

  眾所周知，過(guò)去，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，它曾是發(fā)改、國(guó)土、住建等主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。試想，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場(chǎng)、住宅，又能植樹(shù)造林，或恢復(fù)成濕地，這塊地在過(guò)去一定是不同部門(mén)的“必爭(zhēng)之地”。

  這樣一來(lái)，一項(xiàng)資源的開(kāi)發(fā)或者保護(hù)，可能就不是基于科學(xué)的理性判斷，或者社會(huì)各界的共同需求，而是由多個(gè)相關(guān)部門(mén)中誰(shuí)更強(qiáng)勢(shì)來(lái)決定的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的導(dǎo)向下，最后往往是資源開(kāi)發(fā)部門(mén)而不是資源保護(hù)部門(mén)“笑到最后”。

  現(xiàn)在，自然資源部將幾個(gè)部委的規(guī)劃職能整合到一起，就能對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，相當(dāng)于真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。我們都說(shuō)要“一張藍(lán)圖干到底”，自然資源部的一大重要職責(zé)，就是給出這張藍(lán)圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能開(kāi)發(fā)，哪些地方要保護(hù)。

  職權(quán)

  這張藍(lán)圖背后的自然資源部職權(quán)范圍，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，可以歸結(jié)為兩條紅線。

  一條是可以在地圖上肉眼可見(jiàn)的“生態(tài)紅線”。各類國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃入生態(tài)紅線，禁止或限制開(kāi)發(fā)。要知道，這些可是占國(guó)土的四分之一到三分之一，關(guān)系到中華民族千秋萬(wàn)代瓜瓞綿延的生態(tài)區(qū)域，任何情況下都是不能動(dòng)的。

  另外一條則是“資源開(kāi)發(fā)利用上限”。相較于前者，這更像是一條隱形的控制紅線。怎么理解？說(shuō)水資源開(kāi)發(fā)利用率、礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量控制指標(biāo)，可能有些抽象，其實(shí)島友們只需要想象越來(lái)越緊張的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，就能明白其中通行的道理。

  不僅如此，一項(xiàng)自然資源的開(kāi)發(fā)，往往關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)中的其他要素，如果不加注意，后患更是無(wú)窮。

  還是以青蛙的生存和棲息為例。如果開(kāi)采某座大山上的礦產(chǎn)，就會(huì)破壞山上的森林植被，從而讓山間的溪流和山下的湖泊干涸，最后影響某種青蛙的生存。這時(shí)候，是否決定開(kāi)采，可以開(kāi)采到什么程度，每年可以開(kāi)采多少，可以開(kāi)采幾年等問(wèn)題的確定，既要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)的需求程度，又要考慮林業(yè)資源、水資源破壞帶來(lái)的損失，還要考慮青蛙的物種多樣性價(jià)值。

  這些工作由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，要比多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)高效得多。

  確權(quán)

  總結(jié)來(lái)看，無(wú)論是可見(jiàn)的“生態(tài)紅線”，還是抽象的“資源利用上限”，最終表現(xiàn)都是各類自然資源的確權(quán)管理。

  自然資源全民所有（部分為集體所有），是我國(guó)的基本制度之一。不出意外的話，今后各級(jí)政府的自然資源部門(mén)，都將統(tǒng)一行使其全民所有者職責(zé)，負(fù)責(zé)保護(hù)、修復(fù)生態(tài)紅線以內(nèi)、資源上限以外的自然資源，并向社會(huì)釋放可供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)利用的各類自然資源產(chǎn)權(quán)。

  從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，建立自然資源部來(lái)統(tǒng)一管理，并不是像有些人所擔(dān)心的那樣出現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子；恰恰相反，明確了哪些資源要出于公益目的而保留、保護(hù)和修復(fù)后，就能更加明確哪些資源可以向市場(chǎng)放開(kāi)，并可以由更為規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行配置。

  例如，我國(guó)目前已經(jīng)建立的土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)，正在試行的水權(quán)交易或流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，都可以進(jìn)行進(jìn)一步地完善和擴(kuò)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，少了作為生產(chǎn)要素之一的自然資源的供給改革怎么行？

  自然資源產(chǎn)權(quán)的整體明晰，同時(shí)有利于各類資源稅、費(fèi)的系統(tǒng)化改革。像大家普遍關(guān)心的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型、房產(chǎn)稅征收等問(wèn)題，如果放在自然資源稅費(fèi)改革的大框架下，可能將有更清晰的認(rèn)識(shí)和理解。同樣的，由于涉及到與財(cái)政部、發(fā)展改革委等部委的合作，統(tǒng)一交給自然資源部來(lái)管理，將再一次體現(xiàn)職能整合的便利優(yōu)勢(shì)。

  當(dāng)然，作為一個(gè)掌握著如此巨大職能的新設(shè)機(jī)構(gòu)，自然資源部同樣需要考慮與其他部委之間的相互合作、監(jiān)督的問(wèn)題；在垂直管理、內(nèi)部機(jī)構(gòu)融合方面，也有一定的探索空間。對(duì)此，我們拭目以待。